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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 13 del 25 y 26 de marzo de 2026
<Disponible el 27 de marzo de 2026>
Corte examinó las normas que contemplan la obligación de las cajas de compensación familiar consistente en destinar un porcentaje de los recursos del subsidio familiar a la financiación del régimen subsidiado de salud, y decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-183 de 1997 tras constatar la configuración de la cosa juzgada frente a los cargos por violación de la parafiscalidad y los derechos de los trabajadores, a la vez que declaró exequible la medida frente al cargo por violación de los principios de progresividad y no regresividad
Sentencia C-063/26 (25 de marzo)
M.P. Vladimir Fernández Andrade
Expediente: D-16129
1. Normas demandadas
« «LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 217. DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. Las Cajas de Compensación Familiar destinarán el 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el régimen de subsidios en Salud, salvo aquellas Cajas que obtengan un cuociente (sic) superior al 100% del recaudo del subsidio familiar del respectivo año, las cuales tendrán que destinar un 10%. La aplicación de este cuociente (sic), para todos sus efectos, se hará de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 de la Ley 49 de 1990, y a partir del 15 de febrero de cada año.
Las Cajas de Compensación Familiar podrán administrar directamente, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto, los recursos del régimen subsidiado de que trata el presente artículo. La Caja que administre directamente estos recursos constituirá una cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes. Las Cajas de Compensación Familiar que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentación, deberán girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía.
PARÁGRAFO. A partir de la vigencia de la presente Ley, el 55% que las Cajas de Compensación deben destinar al subsidio en dinero, se calculará sobre el saldo que queda después de deducir el 10% de gastos de administración, instalación y funcionamiento, la transferencia respectiva del fondo de subsidio familiar de vivienda, la reserva legal y el aporte a la Superintendencia del Subsidio Familiar y la contribución a que hace referencia el presente artículo.»
«LEY 789 DE 2002
(diciembre 27)
Diario Oficial No 45.046 de 27 de diciembre de 2002
Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo
EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 16. FUNCIONES DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN. El artículo 41 de la Ley 21 de 1982 se adiciona, con las siguientes funciones:
1. Ejecutar actividades relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social directamente, o mediante alianzas estratégicas con otras Cajas de Compensación o a través de entidades especializadas públicas o privadas, conforme las disposiciones que regulen la materia.
2. Invertir en los regímenes de salud, riesgos profesionales y pensiones, conforme las reglas y términos del Estatuto Orgánico del Sector Financiero y demás disposiciones que regulen las materias.
Las Cajas de Compensación que estén habilitadas para realizar aseguramiento y prestación de servicios de salud y, en general para desarrollar actividades relacionadas con este campo conforme las disposiciones legales vigentes, individual o conjuntamente, continuarán facultadas para el efecto, en forma individual y/o conjunta, de manera opcional para la Caja.
Las Cajas de Compensación Familiar que no administren directamente los recursos del régimen subsidiado de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 o a través de terceras entidades en que participen como asociados, deberán girarlos, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta las siguientes prioridades:
a) Para las Cajas que dentro del mismo departamento administren recursos del Régimen Subsidiado en los términos de la Ley 100 de 1993;
b) Al Fondo de Solidaridad y Garantías.
Las Cajas de Compensación que realicen actividades de mercadeo social en forma directa, sin perjuicio de los convenios de concesiones, continuarán facultadas para el efecto, siempre que se encuentren desarrollando las correspondientes actividades a la fecha de vigencia de la presente ley, salvo lo previsto en el numeral décimo de este mismo artículo.
[…]»
2. Decisión
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-183 de 1997 que declaró exequibles los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, en relación con los cargos por violación de la parafiscalidad y violación de los derechos de los trabajadores.
Segundo. DECLARAR EXEQUIBLES el parágrafo del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, así como los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, en relación con los cargos por violación de la parafiscalidad y violación de los derechos de los trabajadores.
Tercero. DECLARAR EXEQUIBLES el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, así como los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, en relación con el cargo por violación de los principios de progresividad y no regresividad.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad en la que se solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 junto con el inciso 3° y los literales a) y b) contenidos en el numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002. En virtud de estas disposiciones, las cajas de compensación familiar están obligadas a destinar el 5% o 10% del recaudo que hagan del subsidio familiar a la financiación del régimen subsidiado de salud y, previo dicho descuento, se procede a calcular el valor a distribuir entre los trabajadores y sus beneficiarios por concepto de subsidio monetario, así como la inversión de obras y programas sociales.
En criterio del demandante, las normas acusadas permiten que los recursos del subsidio familiar administrados por las cajas de compensación sean utilizados para beneficiar a un sector distinto al de los trabajadores asalariados, que es el que causa dicha contribución y, por ende, el mismo sector que debe percibir los correlativos beneficios. En ese sentido, considera que se vulneran el “bloque de constitucionalidad sobre contribuciones parafiscales (artículo 29 Estatuto Orgánico del Presupuesto), en concordancia con el mandato constitucional de destinación sectorial o intrasectorialidad de los recursos del subsidio familiar como contribución parafiscal especial o atípica, reconocido por el precedente vinculante de constitucionalidad (Sentencia C-473 de 2019)”; “el artículo 53 de la Constitución y del bloque de constitucionalidad derivado del Convenio OIT 102 de 1952 (artículos 39, 42, 43 y 71) en cuanto a la intangibilidad de los derechos mínimos de los trabajadores en materia de prestaciones familiares”; así como el “artículo 48 de la Constitución, en concordancia con el bloque de constitucionalidad (artículo 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC y artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH, concordante con el artículo 1 del Protocolo de San Salvador) sobre el principio de progresividad”.
Previo a emprender un estudio de mérito sobre las censuras planteadas, la Corte consideró necesario examinar algunas cuestiones preliminares, en atención a las diferentes manifestaciones realizadas en el marco del proceso por parte de los intervinientes y el Procurador General de la Nación.
En atención a lo expresado por el demandante, la Sala Plena aludió, en primer lugar, a la integración de la unidad normativa, y encontró que, dado que el objeto sobre el que ha de recaer el estudio fue precisado en la demanda, no había lugar a activar la facultad excepcional en cabeza de la Corte de integrar la unidad normativa.
En segundo lugar, examinó la aptitud sustantiva de la demanda, teniendo en cuenta que durante el término de fijación en lista algunos intervinientes alegaron que debe proferirse un fallo inhibitorio.
Y, en tercer lugar, la Sala analizó la configuración del fenómeno de cosa juzgada, en atención a que esta Corporación ya se pronunció de fondo en la Sentencia C-183 de 1997 acerca de la constitucionalidad de los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, declarándolos exequibles. Tras verificar los elementos de la cosa juzgada y los supuestos que la enervan, y contrastar todo ello con la demanda bajo estudio, concluyó que, en efecto, se configuraba el fenómeno de juzgada formal relativa respecto de los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, y cosa juzgada material respecto del parágrafo del mismo artículo, así como los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, en cuanto a los cargos por violación de la parafiscalidad y violación de los derechos de los trabajadores. Por lo tanto, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-183 de 1997 que declaró exequibles los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, en relación con los citados cargos y, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, declarar exequible el parágrafo del mismo artículo, así como los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, debido a que en esta oportunidad no se ofrecieron argumentos convincentes para modificar el mencionado precedente. Sin embargo, en relación con la censura por violación de los principios de progresividad y no regresividad, la Sala encontró que no se configuraba la cosa juzgada.
En vista de lo anterior, la Corte solamente se ocupó del escrutinio de fondo del cargo de inconstitucionalidad fundado en la presunta transgresión de del principio de progresividad y prohibición de regresividad. En tal sentido, se propuso establecer si el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 así como el inciso 3° y los literales a) y b) contenidos en el numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 desconocen el mandato constitucional de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales que se deriva de los artículos 48 de la Constitución, 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC–, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH– y 1 del Protocolo de San Salvador.
Para dar respuesta a esta cuestión, se abordó el estudio de los siguientes aspectos: (i) el contexto, contenido y alcance de las disposiciones demandadas, (ii) la libertad de configuración normativa del Legislador en materia de seguridad social y sus límites, (iii) los principios de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales, económicos y culturales, (iv) el principio de solidaridad como eje vertebrador del sistema de seguridad social: el caso de la contribución parafiscal administrada por las cajas de compensación familiar, y (v) la financiación del régimen subsidiado del sistema general de la seguridad social en salud y el aporte del recaudo de la contribución parafiscal que administran las cajas de compensación.
A partir de los anteriores elementos de juicio, y de acuerdo con la metodología del test de no regresividad decantada por la jurisprudencia, la Corte determinó que las disposiciones impugnadas no eran contrarias al ordenamiento constitucional. Tras revisar la evolución normativa del subsidio familiar hasta el momento en que se expidieron las disposiciones acusadas, evidenció que sí existió un cambio normativo a partir de la Ley 100 de 1993 en razón del cual, efectivamente, se gravaron los recursos del subsidio familiar con un porcentaje destinado a la financiación del régimen subsidiado de salud. Sin embargo, consideró que de ello no puede deducirse una reducción en los estándares de protección a la población trabajadora y sus familias y que, por el contrario, el Legislador ha venido implementando de manera sostenida medidas abiertamente encaminadas a consolidar el subsidio familiar, ampliar y robustecer los beneficios que lo integran, y asegurar los controles pertinentes para la adecuada administración de los recursos de esta contribución parafiscal por parte de las cajas de compensación.
Subrayó la Sala que, inclusive si se aceptara la premisa de que la medida incorporada en los artículos cuestionados resulta regresiva porque supone una disminución o desviación de los recursos del subsidio familiar hacia el régimen subsidiado de salud, no se presenta una infracción del orden superior, porque al indagar por la justificación que subyace a la medida, se constata que atiende a las exigencias de proporcionalidad y razonabilidad que ha decantado la jurisprudencia. Y ello se acredita con la argumentación presentada por el Congreso de la República al expedir la ley que creó la medida en el marco del sistema general de seguridad social de la Ley 100 de 1993 y, más tarde, al desarrollarla, reafirmando la apuesta por un sistema de protección social integral con la Ley 789 de 2002.
Por consiguiente, este Tribunal concluyó que, en relación con el cargo por violación de los principios de progresividad y no regresividad, el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, así como los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, son exequibles.
