Normograma COL - Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 51 de 2022

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SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Acción de simple nulidad.

Radicación: 11001-03-25-000-2011-00021-00 (0051-2011)

Demandante: Jorge Enrique Romero Tello

Demandada: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público

y Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE

Tema: Fórmula para el cálculo de bonos y títulos pensionales.

Tabla de salarios medios nacionales dispuesta por el DANE. Decreto 01 de 1984.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el señor Jorge Enrique Romero Tello contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.

I. ANTECEDENTES

1.1. Pretensiones

El señor Jorge Enrique Tello, en nombre propio y en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demandó la nulidad de los siguientes actos administrativo:

• Resolución 1588 de 1994 expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE «Por la cual se establece el salario medio nacional».

• El Decreto 2779 de 1994 «Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utilizada en el cálculo de bonos y títulos pensionales».

•

La definición de la variable matemática PR en el artículo 2, los artículos 26², 29³, 3

y el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995.

1.2. Normas violadas y concepto de la violación

El accionante citó como normas vulneradas el artículo 53 de la Constitución Política; los artículos 14 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994.

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²«Artículo 26. SALARIOS MEDIOS NACIONALES. -SMN-

Para el cálculo de los bonos de que trata esta sección, se utilizará la "tabla de salarios medios nacionales relativos", establecidos por el Decreto 2779 de 1994.

[…]»

³«Artículo 29. SALARIO DE REFERENCIA -SR- Y SALARIO HISTORICO -SH-

En todo caso, el Salario de Referencia no será inferior al salario mínimo legal mensual que regía en la fecha de corte, ni superior a veinte veces dicho salario.

Derogado por el art. 24, Decreto Nacional 1474 de 1997. El Salario Histórico, SH, es el Salario Base, actualizado desde la fecha base hasta la víspera de la fecha de corte, con un mínimo de una vez y un máximo de veinte veces el salario mínimo legal mensual que regía en dicha fecha.»

Al desarrollar el concepto de violación sostuvo, de manera genérica, que los actos demandados infringieron las normas invocadas, por las siguientes razones:

a) El valor del bono pensional debe ser el resultado de un proceso matemático producto de la aplicación correcta de los artículos 117 de la Ley 100 de 1993 y 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994 «por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales», de modo que:

«· El ahorro que alcance a acumular el afiliado en el lapso anterior a la fecha en que cumple 60 o 62 años de edad, el cual devengará un interés compuesto del 3% anual, alcanzará para financiar su pensión de vejez y sobrevivientes, por un valor mensual igual a la pensión de vejez de referencia que es función del salario que devengaba a 30 de junio de 1992 actualizado a la fecha en que cumple tal edad, por lo tanto en dicha fecha y solo en dicha fecha, el ahorro total que alcance a ahorrar el afiliado será igual al capital necesario para financiar su pensión de vejez y sobrevivientes.

· El salario que el afiliado tendría en la fecha en que cumpla 60 o 62 años de edad se calculará actualizando a dicha fecha el salario que devengaba a 30 de junio de 1992, según la variación del IPC, entre el 30 de junio de 1992 y la fecha de su ingreso al RAI y según la variación de los SMN discriminados por edad, entre la fecha de ingreso al RAI y la fecha en que cumple 60 o 62 años de edad»

Afirmó que las ecuaciones contenidas en los actos demandados para calcular el valor del bono pensional infringen las normas superiores porque no aseguran su actualización, con lo cual se incurre en una infracción de las normas citadas.

b) El proceso matemático que condujo a las ecuaciones con las que se debe calcular FAC3 y B, expresadas en los artículos 32 y 33 del Decreto 1748 de 1995, siendo FAC3 uno de los factores

actuariales con los que se debe calcular el valor del bono pensional B, no es compatible con esas estipulaciones por lo siguiente:

? En la igualdad entre el ahorro total que logre acumular el afiliado y el capital necesario para financiar su pensión de vejez y sobrevivientes, planteada en valor presente a la fecha en que el afiliado cumple 60 o 62 años de edad, dicho capital está dado en valor presente a la fecha de su ingreso al RAI, siendo que todos los términos de una igualdad planteada en valor presente a una fecha dada, deben darse en valor presente a la misma fecha. Se afirma que en la igualdad así planteada, dicho capital está dado en valor presente a la fecha de su ingreso al RAI, porque siendo función de la pensión de referencia y esta a su vez función del salario de referencia, este ha resultado de multiplicar el salario devengado a 30 de junio de 1992 por la relación entre el IPC de la fecha de tal ingreso y el IPC del 30 de junio de 1992 y por la relación entre los SMN del año 1992 para personas de 60 o 62 años de edad y para personas de la edad del afiliado en la fecha del ingreso, SMN que son los establecidos en la Resolución 1588 de 1994 expedida por el Departamento Nacional de Estadística DANE, el Decreto 2779 de 1994 y el Artículo 26° del Decreto 1748 de 1995, operación que actualiza a la fecha de ingreso al RAI el salario devengado a 30 de junio de 1992, pero de ninguna manera actualiza a la fecha en que el afiliado cumple 60 o 62 años de edad el salario que hubiere devengado a la fecha de ingreso al RAI, porque esta última actualización implica la necesidad de multiplicar por una relación de SMN correspondientes a estas dos fechas, que no puede ser otra que la relación entre el SMN de la fecha en que el afiliado cumple 60 o 62 años para personas de tal edad y el SMN de la fecha en que el afiliado ingresó al RAI para personas de su edad en ese momento, y no por una relación de SMN correspondientes a edades diferentes y a una sola fecha que no es la fecha en la que al afiliado ingresó al RAI ni la fecha en que cumple 60 o 62 años de edad, como es la relación entre los SMN del año 1992 para personas de 60 o 62 años de edad y para personas de la edad del afiliado en la fecha del ingreso. Además, se afirma tal, porque la pensión de referencia PR es una de las variables definidas en el Artículo 2° del Decreto 1748 de 1995, donde claramente se indica que se expresa en pesos a FC que es la fecha del ingreso al RAI.

? En la misma igualdad, se tomó la tasa de variación compuesta del valor presente del capital necesario para financiar la pensión de vejez y sobrevivientes igual a la tasa de variación compuesta del valor presente del ahorro total del afiliado, o sea una tasa positiva

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de interés compuesto del 3% anual, estipulada en el Artículo 6° del Decreto-Ley 1299 de 1994 como el interés técnico real para el cálculo del bono pensional. Basta con mirar la ecuación expresada en el Artículo 32° del Decreto 1748 de 1995 con la que se debe calcular FAC3 para concluir, que en dicha igualdad se tomó la tasa de variación compuesta del valor presente del capital necesario para financiar la pensión de vejez y sobrevivientes igual a la tasa de variación compuesta del valor presente del ahorro total del afiliado. No se entendió o no se quiso entender la estipulación, pues era necesario entender que se refiere a la tasa de interés compuesto que se le reconoce al ahorro, pero no se puede aplicar al capital porque este varía como varían los SMN establecidos en la realidad y las predicciones de SMN futuros obtenidas siguiendo la tendencia de los SMN reales. Por lo tanto la tasa de variación compuesta promedio con la que varía el valor presente del capital entre la fecha de ingreso al RAI y la fecha en que el afiliado cumple 60 o 62 años de edad, es un valor que se obtiene de datos reales y que por lo tanto se debe calcular; podría ser negativa, aunque hasta ahora ha sido positiva y mayor al 7%.

? Siendo que en la misma igualdad, tal como se anotó frente a la anterior viñeta, los valores presentes del ahorro total que logre acumular el afiliado y del capital necesario para financiar su pensión de vejez, se consideraron variando a la misma tasa de variación compuesta positiva del 3% anual entre la fecha del ingreso del afiliado al RAI y la fecha en que cumple 60 o 62 años de edad (Ecuaciones 5 y 7 en el Numeral 3.6.1), el salario que devengaría en la fecha en que cumple 60 o 62 años de edad, se calcula, multiplicando el salario que devengaba a 30 de junio de 1992 actualizado a la fecha de ingreso al RAI, por la relación entre los SMN del año 1992 correspondientes a 60 o 62 años de edad y a la edad del afiliado cuando ingresó al RAI (Ecuación de SR en aparte frente a la primera viñeta en el Numeral 3.7.1), lo que implica una variación de dicho salario, de la pensión de referencia y del capital necesario para financiar la pensión de vejez, entre las mismas fechas, a una tasa de variación compuesta entre cero y 1.8% negativa, si la edad de ingreso al RAI es superior a 30 años y entre cero y 7% positiva, si la edad de ingreso al RAl es inferior a 30 años; solo para una edad próxima a 21 años esta tasa sería del 3% positiva. En otras palabras, en la misma igualdad, el valor presente del capital a la fecha en que el afiliado cumple 60 o 62 años de edad que se calcula variando entre la fecha en que ingresó al RAI y la fecha en que cumple 60 o 62 años de edad, a una tasa de variación compuesta anual que según la edad de ingreso al RAI varía entre 1.8% negativa y 7% positiva, se lo trae a valor presente de la fecha de ingreso al RAl tal como si se lo hubiera calculado variando a una tasa de variación compuesta positiva del 3% Así que, si los valores presentes del salario de referencia, de la pensión de referencia y del capital necesario para financiar la pensión de vejez y sobrevivientes se calculan en tal forma, la ecuación de FAC3 expresada en el Artículo 32° del Decreto 1748 de 1995 solo es aplicable cuando la edad del afiliado a su ingreso al RAl es esa edad próxima a 21 años; para cualquier otra edad del afiliado a su ingreso al RAI, no es aplicable. Se concluye que la ecuación de FAC3 debe expresarse en función de la tasa de variación compuesta del capital, la cual debe calcularse para cada caso, tal como se expresó en la ecuación deducida en 3.6.2, en la que esa tasa es de i₀»

c) La definición de la variable PR contenida en el artículo 2 del Decreto 1748 de 1995 también contraviene las normas superiores por cuanto:

«La pensión de referencia PR es función del salario de referencia SR tal como está expresada en el artículo 30 del Decreto 1748 de 1995, por lo tanto el valor de PR es valor presente a FR el valor de SR necesariamente es valor presente a FR, pero de la operación estipulada en el artículo 29 del mismo Decreto, resulta SR en valor presente a FC, porque multiplicar por la relación entre el SMN de una edad y el SMN de otra edad correspondiente a fecha desconocida o correspondientes al año 1992 no actualiza y por lo tanto el salario base SB actualizado desde FB hasta FC siguiente siendo valor presente a FC después de multiplicarlo por dicha relación de SMN, Una atrocidad adicional la constituye la indicada división por el SMN de la edad que el afiliado tenía en FC; es que los SMN son registros de datos reales y por lo tanto existen en una fecha. No existen SMN en fecha desconocida porque referirse a un SMN que no corresponde a fecha alguna no significa absolutamente nada, como nada significa un IPC 100.00 si no se indica que corresponde al último día del mes de diciembre de 1998.

2. Contestación de la demanda

2.1. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Públic, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto indicó que los fundamentos fácticos y jurídicos invocados no permiten sustentar la nulidad pretendida.

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Al respecto, destacó que el accionante, en la mayor parte del texto de la demanda, se limita a transcribir toda clase de teorías para desvirtuar el salario medio nacional establecido por el DANE que en su criterio fue producto de «gravísimos errores cometidos por ignorancia supina o mala fe o ambos» y pone en consideración una serie de fórmulas de su autoría, pero no argumenta por qué las disposiciones cuya nulidad pretende son contrarias a las normas que señaló vulneradas.

En ese orden de ideas, resaltó que, contrario a lo manifestado por el accionante, la normatividad que define la liquidación de bonos pensionales se sustenta en estudios matemáticos estadísticos probados y afinados por el DANE, cuya fuente la constituyen los censos y el proceso de formalización estadística intercensal que se ha denominado «Encuesta Nacional de Hogares», en tal sentido, no se trata de la invención ideal de algunos funcionarios del gobierno nacional.

Defendió la legalidad de cada uno de los actos acusados, con los siguientes razonamientos:

a. Artículo 26 del Decreto 1748 de 1995

Sobre el artículo 26 del Decreto 1748 de 1995, precisó que este recoge la tabla de salarios medios nacionales que fue adoptada por el Decreto 2779 de 1994 para el cálculo de bonos pensionales, que a su vez adopta lo previsto en la Resolución 1588 de 1994 expedida por el DANE.

En ese sentido, aseguró que el artículo 26 del Decreto 1748 de 1995 es congruente con el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, por cuanto, conforme a su mandato, acoge la tabla de salarios medios nacionales establecidos por el DANE.

Así, tratándose del cálculo de los valores del «Salario Medio Nacional» consignados en la Resolución 1588 de 1994 expedida por el DANE, sostuvo que de acuerdo con la comunicación núm. 08826 del 9 de noviembre de 1994 suscrita por el DANE y dirigida a esa cartera ministerial:

«[…] se tomó la etapa 77 de la Encuesta Nacional de Hogares, correspondiente a septiembre de 1992 con cobertura nacional, urbana y rural, información producida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, disponible y actualizada a la fecha más próxima de la señalada por la ley, que permite diferenciar afiliados y beneficiarios, de no afiliados.

Se estimó el salario promedio nacional de los empleados y obreros afiliados al Sistema de Seguridad Social, tanto del gobierno como de empresas particulares, se eliminaron los valores extremos y se suavizó el ingreso promedio por edad, utilizando la siguiente regresión:

LnY = A + B x edad + C x edad ²[…]»

Consecuente con ello, el estudio realizado por el DANE se basó en los valores de la encuesta a partir de la cual se determinó cuál era el promedio de salarios por edad para muestras comprendidas entre 12 años y 72 años, valores que fueron expresados en pesos y en los que se reflejó el resultado de la encuesta para el año 1992, en el que el salario mínimo legal mensual vigente era de $65.190.oo. Estos valores fueron transformados en Índice según lo establecido en el artículo 2 del Decreto 2779 de 1994, con base 1 para el nivel de 12 años, lo que significó que el salario medio nacional para el grupo de 12 años de edad $52.139 va a tomar el índice «1» y de ahí en adelante el valor de cada índice va a ser el resultado de dividir el salario medio para cada grupo de edad entre el salario medio para el grupo de 12 años.

Por ende, el índice establecido para cada edad entre los 12 y los 72 años indica la cantidad de salarios a una edad «Y» expresada en función del índice básico, que corresponde al promedio para la edad de 12 años con valor «1», con fundamento en los cuales se puede predecir, conforme la estadística nacional, el nivel de salario que estadísticamente tendrá una persona a una edad «Y» si sabemos el salario que tiene a una edad «X», lo cual constituye la aplicación que tiene la tabla para el cálculo de los bonos pensionales.

Asimismo, manifestó que el citado índice no puede contener inflación alguna en salarios como lo pretende el accionante, puesto que se trata de establecer una relación que es aplicable entre los salarios en dos edades determinadas, esta relación hace parte de la metodología del cálculo del bono pensional y su resultado se actualiza y capitaliza hasta la fecha en que se redime, esto es, el momento en que la persona cumple la edad de pensión.

En esa línea de ideas, explicó que aplicar la tabla como el demandante sugiere implicaría una doble actualización del bono pensional, una en los salarios con los que se liquida el bono y otra en la actualización y capitalización del valor del bono pensional hasta la fecha en que se redime «[…] Esto es así porque el demandante solicita que se calculen los salarios a la edad de referencia (60 o 62) a precios corrientes (actualizados por inflación), mientras que la tabla contenida en la norma demandada considera proporciones de salarios a edades determinadas, partiendo del salario a precios constantes (sin incluir inflación); los ajustes del salario (la actualización) se efectúan al momento de liquidar el bono, junto con la capitalización (la rentabilidad) […]».

De tal manera, concluyó que no se comprende de qué manera el artículo 26 del Decreto 1748 de 1995 puede ser contrario al procedimiento señalado en la ley, como lo afirma el accionante, si solamente adopta la tabla de salarios medios nacionales expedida por el DANE para estimar el valor del bono pensional en la que simplemente se han establecido las proporciones entre salarios y edades.

En relación con la presunta vulneración del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 según el cual se debe mantener el poder adquisitivo de las pensiones, indicó que la pensión es diferente al bono pensional porque este es un instrumento de deuda que sirve para financiar a la pensión y representa el capital que debía estar acumulado a la fecha de traslados de la persona para financiar la pensión a la fecha en que tendría derecho a ella, «el bono se redime en pesos corrientes más una rentabilidad a la fecha de su exigibilidad, teniendo en cuenta la tabla de salarios medios nacionales y el DTF pensional. De esta manera, el bono al redimirse, incluye el capital actualizado y los rendimientos que debieron acumularse por el afiliado con anterioridad al traslado» por lo cual no se infringe la aludida norma.

b. Artículo 2 (parcial) del Decreto 1748 de 1995

En cuanto a la nulidad parcial del artículo 2 del Decreto 1748 de 1995, específicamente en lo relacionado a la PR o pensión de referencia, afirmó que dicho decreto por ser reglamentario debe establecer las formulaciones así como las variables matemáticas y sus definiciones para realizar efectivamente la liquidación de los bonos pensionales, por consiguiente, no encuentra justificación alguna para que se demande la definición de PR «que en últimas ni siquiera es una variable matemática en estricto sentido sino la simple identificación de una variable contenida en las normas superiores», esto es, en el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994 y el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, que al respecto prescriben:

«Decreto 1299 de 1994. Artículo 4. Cálculo de la pensión de vejez de referencia para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992. La pensión de vejez de referencia para cada afiliado se calculará así […]»

«Ley 100 de 1993. Artículo 117. Para determinar el valor de los bonos, se establecerá una pensión de vejez de referencia para cada afiliado, que se calculará así:[…]»

En ese sentido, dado que el accionante no indicó cuáles son los cargos en los que fundamenta la violación de las normas que depreca transgredidas, solicitó que se desestimara esta pretensión de nulidad.

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c. Artículo 29 del Decreto 1748 de 1995

Tratándose del artículo 29 del Decreto 1748 de 1995, precisó que corresponde a una perfecta interpretación de lo dispuesto en el literal a) del artículo 117 de la Ley 100 de 1993 expresada en términos de las variables matemáticas definidas en el artículo 2 del Decreto 1748 de 1998.

Indicó que el artículo 29 demandado replica una variable para el cálculo de bonos pensionales que ya se encontraba prevista en la ley, por lo cual no existe exceso en la facultad reglamentaria, inconsistencia o diferencia alguna en la definición del «Salario de Referencia».

Tampoco se configuró una violación al artículo 53 de la Constitución Política en la medida que no hay pérdida del poder adquisitivo cuando se usa la tabla de salarios medios nacional, toda vez que el salario base para el cálculo del bono pensional es actualizado con el IPC hasta la fecha de corte y a partir de ahí el bono se actualiza y capitaliza hasta que es redimido, en consecuencia, al pagarse se incluye el capital actualizado y los rendimientos que debieron acumularse por el afiliado con anterioridad al traslado o primera selección de régimen con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.

d. Artículos 30 y 31 del Decreto 1748 de 1995

En lo relacionado con los artículos 30 y 31 del Decreto 1748 de 1995, dijo que la nulidad formulada no está llamada a prosperar porque si bien el accionante expresó que las variables y fórmulas contenidas en ellos no son matemáticamente correctas, lo cierto es que no expresó fundamento alguno de hecho o de derecho que acreditara la violación de la norma superior.

2.2. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DAN se opuso a las pretensiones con sustento en lo siguiente:

a) La Resolución 1588 del 24 de noviembre de 1994 fue proferida de acuerdo con lo previsto en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, el cual a su vez fue reglamentado parcialmente por el Decreto 13 de 2001 y el Decreto 3366 de 2006.

b) Para establecer la tabla de salarios medios nacionales se atendió al artículo 4 del Decreto 1299 de 1994 que fue producto de las facultades extraordinarias que el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 confirió al presidente.

Posteriormente, el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público oficializó la tabla de salarios medios nacionales que determinó el DANE mediante la Resolución 1588 del 24 de noviembre de 1994, y, en relación con la metodología que se utilizó para establecer la tabla que fija el salario medio nacional, precisó que el Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 21 de mayo de 2009 dentro del radicado 11001-03-25-000-2003-00124-01, en la que fue parte accionante el señor Jorge Enrique Romero Tello.

c) Según lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, los artículos 115 y subsiguientes de la Ley 100 de 1993 y la reiterada jurisprudencia constitucional, los bonos pensionales son un mecanismo a través del cual los recursos destinados a pensiones mantienen su poder adquisitivo constante y garantizan la viabilidad financiera del Sistema General de Pensiones; en ese sentido, los salarios medios nacionales utilizados en el artículo 26 del Decreto 1748 de 1995 se encuentran establecidos en salarios mínimos legales vigentes, lo cual implica una actualización inmediata, además de los ajustes de actualización y capitalización que se efectúan al momento de liquidar el bono, es decir, a diferencia de

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lo manifestado por el accionante, la precitada tabla no desconoce tales actualizaciones y fue producto de una fórmula matemática claramente señalada en el Decreto 1748 de 1995 en la que se definen las variables matemáticas de los salarios medios nacionales, salario de referencia – SR- y salario histórico – SH-, factores actuariales (FAC1 y FAC que dependen del sexo del afiliado y de su edad en FR), todas estas definiciones indicadas de forma clara y demostrable en los artículos 2, 26, 29 y 32 del Decreto 1748 de 1995.

Finalmente, dijo que de las normas violadas y del concepto de violación a la norma superior señalados en la demanda, se advierte que el accionante realizó un análisis genérico, en el que se limitó a citar unas disposiciones legales sin una argumentación lógica que acreditara la vulneración alegada, en consecuencia, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda.

3. Trámite procesal

3.1. Mediante auto del 27 de mayo de 2011, el despacho sustanciador admitió la demanda, ordenó su notificación al ministro de hacienda y crédito público y de la protección social, al director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y al agente del Ministerio Publico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del C.C.A.

De igual forma, negó la solicitud de suspensión provisional formulada por el accionante, que sustentó en los mismos argumentos que manifestó en el concepto de violación, pues consideró que de la simple confrontación entre los actos acusados y las normas presuntamente vulneradas no se evidenció la transgresión exigida por el artículo 152 del CCA y porque las normas demandadas no podían analizarse de forma aislada, sino

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que era necesario efectuar un examen armónico y coordinado de toda la normatividad. Esta decisión fue confirmada a través de auto del 19 de abril de 2012, que resolvió el recurso de reposición presentado por el señor Jorge Enrique Romero Tello.

3.2. A través de auto de 7 de febrero de 2013 ²² se declaró abierto el periodo probatorio con las pruebas las documentales allegadas con la demanda y las contestaciones. Además, se requirió al Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE para que aportara todos los antecedentes administrativos que dieron lugar la expedición de la Resolución 1588 de 1994 por medio de la cual se estableció la tabla de salarios medios nacionales y ordenó a esa misma entidad que rindiera un informe en el que se dilucidaran los motivos técnicos, científicos y jurídicos que dieron lugar a establecer la fórmula para el cálculo de los bonos pensionales.

En razón a lo anterior, el DANE presentó un informe de dos páginas en el que explicó de forma general la manera en que se determinó la tabla de salarios medios nacionales, sin embargo, no allegó los antecedentes administrativos pedidos. Por su parte, en relación con el informe técnico, respondió:

«[…] Me permito informar que la entidad no posee un técnico en la materia de cálculo actuarial, el cual solicita con el apego a lo previsto por el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, debido a que la temática utilizada en esta ciencia rebasa el componente misional de la entidad. La ciencia actuarial utiliza modelos deterministas para la construcción de primas y ecuaciones mientras que el DANE tiene como misión producir y difundir información estadística estratégica para la toma de decisiones en el desarrollo económico y social del país, a partir de su liderazgo técnico ejerciendo la regulación del Sistema Estadístico Nacional.

Por lo descrito anteriormente, el DANE no tiene como competencia crear ni definir ecuaciones con las cuales se

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calcularon los bonos pensionales. Las actividades del DANE tienen un alcance de proveer la base de datos estadística con la cual las diferentes entidades realizan sus estudios y cálculos para la toma de decisiones» Destacado fuera del texto.

El 9 de julio de 2014, el despacho sustanciador puso en conocimiento de las partes intervinientes en el proceso, el material probatorio recopilado dentro del expediente para que se pronunciaran previo al cierre de la etapa probatoria.

Con motivo de lo expuesto, el señor Jorge Enrique Romero Tello allegó memoria en el que requirió nuevamente la práctica del informe técnico solicitado en la demanda en razón a la importancia de su práctica para desatar el debate jurídico.

3.3. El 2 de diciembre de 2014, el magistrado director del proceso profirió auto a través del cual decidió negar dicha solicitud, pues consideró que habían pasado más de 18 meses desde que se decretó la prueba sin que el demandante se pronunciara al respecto de modo que, en virtud del derecho al debido proceso y el principio de economía procesal, declaró cerrado el debate probatorio y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión conforme a lo dispuesto en el artículo 210 del CCA.

3.3. El 13 de noviembre de 2019, la Sala de Subsección, previo a proferir el fallo y en razón a la especialidad del tema, decretó unas pruebas de oficio de conformidad con lo previsto en el artículo 169 del CCA, en ese orden de ideas, requirió al DANE para que allegara al expediente la totalidad de los soportes técnicos, científicos y jurídicos que dieron lugar a la Resolución 01588 de 1994 y dispuso que una vez aportados los antecedentes administrativos solicitados, se pusieran en conocimiento de la

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Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, la Asociación Nacional de Actuarios, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y la Universidad Nacional de Colombia para que a través de sus departamentos de matemáticas, estadística y sus facultades de ciencias económicas y de derecho, elaboraran un informe motivado y bajo juramento en el que expresaran sus

consideraciones jurídicas, técnicas y científicas respecto a la forma en que se determinó la tabla de salarios medios nacionales para calcular el valor de los bonos pensionales determinada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística mediante la Resolución 01588 de 1994.

Asimismo, ordenó poner en conocimiento de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, la Asociación Nacional de Actuarios, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y la Universidad Nacional de Colombia los antecedentes administrativos del Decreto 1748 de 1995, aportados al expediente, para que realizaran un informe motivado y bajo juramento con destino al proceso en el que expresaran sus consideraciones jurídicas, técnicas y científicas sobre la definición de la variable matemática PR en el artículo 2, los artículos 26, 29, 31 y el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995.

3.4. Por último, revisada la actuación, se observa que el 25 de enero de 2022, el accionante allegó memorial visible en el índice 110 del aplicativo SAMAI con el que pretendió recusar al consejero ponente, no obstante, de su contenido no se advierte que haya invocado alguna causal legal que justificara ese requerimiento, sino que se limitó a manifestar su inconformidad contra el auto que decretó pruebas de oficio, pues en su criterio no se requirieron las que resultaban necesarias, argumento insuficiente para imprimir el trámite de una recusación por carecer de los presupuestos para tal efecto.

4. Alegatos de conclusión

4.1. El apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE reiteró en sus precisos términos los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

4.2. Las demás partes no se pronunciaron en esta etapa procesal.

5. Concepto del ministerio público

El 24 de abril de 2015, la Procuraduría Tercera delegada ante esta Corporación presentó concepto en el que solicitó que se negaran las pretensiones de la acción y en el que resaltó, en todo caso, la necesidad de la práctica de un informe técnico que permitiera dilucidar los hechos o los puntos oscuros de la contienda dada la especialidad del tema.

II. CONSIDERACIONES

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Competencia

Esta Sección del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la presente demanda de acuerdo con lo establecido en el artículo 128 del CC

, en concordancia con el

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artículo 13 del Acuerdo 058 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 055 de 2003³¹.

2. Problemas jurídicos

Considerando los reparos formulados contra los actos demandados, le corresponde a la Sala resolver los siguientes planteamientos:

2.2.1. La Resolución 1588 de 1994 expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE ¿incurrió en una infracción del artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 4 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994?

2.2.2. El Decreto 2779 de 1994 «Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utilizada en el cálculo de bonos y títulos pensionales» ¿incurrió en una infracción del artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 4 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994?

2.2.3. La definición de la variable matemática PR en el artículo 2, los artículos 26, 29, 31 y el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del

Decreto 1748 de 1995 «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993» ¿incurrieron en una infracción del artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 4 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994?

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³¹ «ARTÍCULO 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:

Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […]

Sección Segunda: 1-. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales. […]»

La Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo sobre los bonos pensionales y (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable el asunto. Sobre los bonos pensionales previstos en el Sistema de Seguridad Social Integral.

La Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, conformado por los regímenes establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios ³².

En cuanto al Sistema General de Pensiones, estableció dos regímenes excluyentes pero coexistentes: el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad ³³.

Los bonos pensionales se crearon como una prerrogativa a favor de quienes, en los precisos términos de ley ³⁴, se trasladarán del

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³²Artículo 8 de la Ley 100 de 1993. «ARTÍCULO 8o. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionalesy los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley».

³³Artículo 12 de la Ley 100 de 1993. «ARTÍCULO 12. RÉGIMENES DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber:

a. Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida.

b. Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad».

³⁴ Artículo 115 de la Ley 100 de 1993. «ARTÍCULO 15. BONOS PENSIONALES. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.

Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos:

a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público;

Régimen de Prima Media con Prestación Definida al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y se definieron como aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensionales de los afiliados al Sistema General de Pensiones.

A propósito, la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 17 de octubre de 2017 dentro del radicado 11001-03-06-000-201700076-00(C), señaló:

«[…]

El bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido. […]».

Los bonos pensionales tienen unas características específicas ³⁵: (i) se expresan en pesos; (ii) son nominativos; (iii) se puede endosar en favor de las entidades administradoras o aseguradoras con

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b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos;

c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones;

d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones.

PARÁGRAFO. Los afiliados de que trata el literal a) del presente artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono»

³⁵ Artículo 116 de la Ley 100 de 1993. «ARTÍCULO 116. CARACTERÍSTICAS. Los bonos pensionales tendrán las siguientes características:

a) Se expresarán en pesos;

b) Serán nominativos;

c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones;

d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional».

destino al pago de pensiones y (iv) devengan un interés equivalente a la tasa DTF sobre los saldos capitalizados que establezca el gobierno.

Existen tres clases de bonos pensionales de acuerdo con la entidad que los expide: por la Nación; por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no fueran sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y por las empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones ³⁶.

Para el cálculo del valor de los bonos pensionales el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 dispuso que se establecería una pensión de vejez de referencia para cada afiliado que se calcularía de la siguiente manera:

«a) Se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de Junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE;

b) El resultado obtenido en el literal anterior, se multiplica por el porcentaje que resulte de sumar los siguientes porcentajes:

45%, más un 3% por cada año que exceda de los primeros 10 años

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³⁶ Artículo 118 de la Ley 100 de 1993. «ARTÍCULO 118. CLASES. Los bonos pensionales serán de tres clases:

a) Bonos pensionales expedidos por la Nación;

b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora,

c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora».

de cotización, empleo o servicio público, más otro 3% por cada año que faltare para alcanzar la edad de sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, contado desde el momento de su vinculación al sistema.

La pensión de referencia así calculada, no podrá exceder el 90% del salario que tendría el afiliado al momento de tener acceso a la pensión, ni de quince salarios mínimos legales mensuales.

Una vez determinada la pensión de referencia, los bonos pensionales se expedirán por un valor equivalente al que el afiliado hubiera debido acumular en una cuenta de ahorro, durante el período que haya efectuado cotizaciones al ISS o haya sido servidor público o haya estado empleado en una empresa que deba asumir el pago de pensiones, hasta el momento de ingreso al sistema de ahorro, para que a ese ritmo de acumulación, hubiera completado el capital necesario para financiar una pensión de vejez y para sobrevivientes, a los 62 años si son hombres y 60 años si son mujeres por un monto igual a la pensión de referencia.

En todo caso, el valor nominal del bono no podrá ser inferior a las sumas aportadas obligatoriamente para la futura pensión con anterioridad a la fecha en la cual se afilie al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

El Gobierno establecerá la metodología, procedimiento y plazos para la expedición de los bonos pensionales.

PARÁGRAFO 1o. El porcentaje del 90% a que se refiere el inciso quinto, será del 75% en el caso de las empresas que hayan asumido el reconocimiento de pensiones a favor de sus trabajadores.

PARÁGRAFO 2o. Cuando el bono a emitir corresponda a un afiliado que no provenga inmediatamente del Instituto de Seguros Sociales, ni de Caja o fondo de previsión del sector público, ni de empresa que tuviese a su cargo exclusivo el pago de pensiones de sus trabajadores, el cálculo del salario que tendría a los 62 años si son hombres y 60 años si son mujeres, parte de la última base de cotización sobre la cual haya cotizado o del último salario que haya devengado en una de dichas entidades, actualizado a la fecha de ingreso al Sistema, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor del DANE.

PARÁGRAFO 3o. Para las personas que ingresen por primera vez a la fuerza laboral con posterioridad al 30 de junio de 1992, el bono pensional se calculará como el valor de las cotizaciones efectuadas más los rendimientos obtenidos hasta la fecha de traslado».

En desarrollo de este precepto legal, el Decreto 1299 de 1994 «por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales» en sus artículos 3, 4 y 6, dispuso:

«Artículo. 3º–Valor del bono pensional. El valor base del bono pensional se determinará calculando un valor equivalente al que el afiliado hubiera debido acumular en una cuenta de ahorro, durante el período que estuvo cotizando o prestando servicios, hasta el momento del traslado al régimen de ahorro individual, para que a este ritmo hubiera completado a los 62 años si son hombres o 60 años si son mujeres, el capital necesario para financiar una pensión de vejez y de sobrevivientes, por un monto igual a la pensión de vejez de referencia del afiliado de que trata el artículo siguiente.

El bono pensional será expedido por su valor base, actualizado con la tasa de interés equivalente al DTF pensional definido en el artículo 10 del presente decreto, desde la fecha del traslado, hasta la fecha de su expedición.

En todo caso, el valor base del bono no podrá ser inferior a las sumas aportadas con anterioridad a la fecha en la cual la persona se traslade al régimen de ahorro individual.

Parágrafo.–Para efectos de lo previsto en el inciso 1º de este artículo se entiende por período de cotización o de prestación servicios, la suma del tiempo durante el cual el afiliado estuvo cotizando al ISS, a alguna caja o fondo de previsión del sector público, prestando servicios como servidor público, vinculado mediante contrato de trabajo a una empresa o empleador del sector privado que tenía a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, o afiliado a una caja o fondo de previsión del sector privado.

El tiempo de servicios prestado a empleadores del sector privado que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones con anterioridad a la fecha de expedición de la Ley 100 de 1993, por trabajadores que en la citada fecha ya no se encontraban vinculados con el respectivo empleador, no será computable para el cálculo del bono pensional.

Artículo. 4º–Cálculo de la pensión de vejez de referencia para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992. La pensión de vejez de referencia para cada afiliado se calculará así:

a) Se calcula el salario de referencia que el afiliado tendría a los 60 años de edad si es mujer o a los 62 si es hombre.

Dicho salario se obtiene de multiplicar el salario base de liquidación de que trata el artículo siguiente, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que tenga el afiliado a la fecha de selección o de traslado al régimen de ahorro individual. La tabla de salarios medios nacionales será establecida por el DANE y oficializada por el Gobierno Nacional.

El salario de referencia así calculado, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente a la fecha del traslado, ni superior a veinte veces dicho salario, y

b) La pensión de referencia será el resultado de multiplicar el salario de referencia por el porcentaje que resulte de sumar los siguientes porcentajes:

45%, más un 3% por cada año que exceda de los primeros 10 años de cotización, afiliación, empleo o servicio público hasta el 1º de abril de 1994, más otro 3% por cada año que faltare para alcanzar la edad de sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, contado a partir de la misma fecha.

La pensión de referencia así calculada, no podrá exceder el 90% del salario de referencia, ni quince veces el salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de traslado. Tratándose de trabajadores vinculados con contrato de trabajo a empresas o empleadores del sector privado que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, y de servidores públicos, la pensión de referencia no podrá exceder el 75% del salario de referencia. La pensión de referencia no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente a la fecha del traslado.

Parágrafo. –Para los efectos de que trata el presente decreto, se entiende por cada año un período de 52 semanas.

[…]

Artículo. 6º–Bases técnicas para el cálculo del bono pensional. Para efectos del cálculo del bono pensional la tasa de interés técnico real será del 3% anual. El Gobierno Nacional señalará los factores de capital necesario para financiar la pensión de vejez y de sobrevivientes, los cuales incluirán la mesada adicional del mes de diciembre. El bono pensional incluirá el auxilio funerario.

Las tablas de mortalidad a utilizar para el cálculo del bono pensional, serán las tablas de mortalidad de rentistas –experiencia ISS 80-89, contenidas en la Resolución 0585 del 11 de abril de 1994, expedida por la Superintendencia Bancaria».

En ese sentido, a efectos de calcular el bono pensional que le corresponda al afiliado que se traslade del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y que cumpla las condiciones para acceder a este derecho, se deberán tener en cuenta las disposiciones precedentes que precisan la forma de su liquidación.

4. Caso concreto

4.1. La Resolución 1588 de 1994 expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE ¿incurrió en una infracción del artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 4 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994?

4.1.1. El acto acusado

La Resolución 1588 de 1994 expedida por la directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE estableció el salario medio nacional. El texto es el siguiente:

«RESOLUCIÓN NÚMERO 001588 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 1994

LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE

En uso de las facultades constitucionales y legales y en especial las que le confieren el artículo 209 de la Constitución Política, el Decreto 2118 de 1992, el literal a) del artículo 117 de la Ley 117 de la Ley 100 de 1993 y el literal a) del artículo 4 del Decreto 1299 de 1994 y

CONSIDERANDO:

Que el Decreto 2118 de 1992, establece como función del DANE, la de certificar la calidad de las estadísticas que produce el sistema y de todas aquellas que determine la ley.

Que de acuerdo con el numeral a) del artículo 117 de la Ley 100 de 1993, corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, establecer los salarios medios nacionales necesarios en la determinación del valor de los bonos pensionales.

Que el Decreto 1299 de 1994, reglamentó las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales, señalándole al DANE, la función de realizar las tablas de salarios medios nacionales.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1º. Establecer las tablas de salarios medios nacionales, según edad, para determinar el cálculo de los bonos pensionales, así:

Edad	Salario medio
12	52139
13	55614
14	59209
15	62915
16	66725
17	70632
18	74624
19	78692
20	82823
21	87004
22	91223
23	95463
24	99710
25	103947
26	108158
27	112324
28	116428
29	120452
30	124377
31	128185
32	131858
33	135377
34	138725
35	141884
36	144838
37	147572
38	150071
39	152321
40	154309
41	156025
42	157460
43	158604
44	159452
45	159998
46	160240
47	160176
48	159807
49	159134
50	158162
51	156896
52	155343
53	153512
54	151413
55	149058
56	146460
57	143632
58	140590
59	137350
60	133929
61	130344
62	126612
63	122753
64	118785
65	114725
66	110593
67	106406
68	102182
69	97939
70	93693
71	89460

ARTÍCULO 2o. La anterior tabla debe ser oficializada por el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 3o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición».

4.1.2. Cargo contra la disposición acusada

La parte accionante manifestó que la Resolución 1588 de 1994 expedida por el DANE incurrió en una infracción de las normas en que debía fundarse, esto es, el artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 14 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto 1299 de 1994.

Como sustento de lo anterior, transcribió el texto de los artículos 53 de la Constitución Política y 14 de la Ley 100 de 1993, sobre reajuste de las pensiones y afirmó, de forma genérica, que la Resolución 1588 de 1994 no garantiza la actualización de los bonos pensionales reconocidos, toda vez que solo contiene la serie de Salarios Medios Nacionales (en adelante SMN) del año 1992 para diferentes edades, cuando lo correcto sería que estableciera la serie SMN para personas de todas las edades para cada año desde 1992.

4.1.3. Análisis de la Sala

Procede la Sala a analizar si el acto acusado infringió los preceptos invocados.

Al respecto, el literal a) del artículo 117 de la Ley 100 de 1993 dispone:

«ARTÍCULO 117. VALOR DE LOS BONOS PENSIONALES. Para determinar el valor de los bonos, se establecerá una pensión de vejez de referencia para cada afiliado, que se calculará así:

a) Se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE;

Por su parte, el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, establece:

Artículo. 4º–Cálculo de la pensión de vejez de referencia para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992. La pensión de vejez de referencia para cada afiliado se calculará así:

a) Se calcula el salario de referencia que el afiliado tendría a los 60 años de edad si es mujer o a los 62 si es hombre.

En desarrollo de las normas citadas, el DANE expidió la Resolución 1588 de 199 por la cual estableció la «estimación del salario medio nacional según edad en el marco de la Ley 100 de 1993», para lo cual tuvo en cuenta la siguiente metodología:

«Para la estimación del salario medio nacional se utilizó la información de las etapas 74 (diciembre de 1991) y 77 (septiembre de 1992) de la Encuesta de Hogares del DANE.

Después de analizar varias opciones según los resultados que se encontraron se decidió tomar como fuente de información La Encuesta Nacional de Hogares - Etapa 77 - por varias razones:

En primer lugar esta etapa es de cobertura nacional y cubre tanto la zona urbana como rural.

En segundo lugar es la más cercana a la fecha estipulada por la Ley para el cálculo de los salarios medios.

En tercer lugar trae un módulo de salud que contiene una pregunta con la cual "sabe si una persona es afiliada o beneficiaria de algún sistema de seguridad social.

Para la estimación del salario medio por edad, se tomaron todos los trabajadores, de la zona urbana y rural, que pertenecieran a la categoría ocupacional de empleados u obreros. Para el caso de la zona urbana el salario se tomó de la pregunta Cuánto gana en todos sus empleos? y en el caso de la zona rural se tomaron los ingresos que ganaban los trabajadores en todos sus empleos como obreros o empleados.

Finalmente se tomó la información para los asalariados que estuviesen afiliados o fuesen beneficiarios de algún sistema de seguridad social (ISS, CAJANAL Caja de Previsión departamental

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o municipal). Se procedió de esta manera ya que la estimación así obtenida, se aproxima más a la situación de los trabajadores que en el momento tenían algún tipo de seguridad social.

Para la evaluación de los resultados se estimaron medidas de dispersión, así como los valores de la moda y la mediana.

Por último, se "suavizó" la media con la siguiente regresión:

In w=a + b*Edad + c*(Edad) ²» (sic en toda la cita)

En ese orden de ideas, se advierte que el DANE estableció la tabla de SMN en desarrollo del mandato contenido en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1299 de 1994 que así lo determinaron, lo cual resulta congruente con lo expuesto por esta Sección en sentencia del 21 de mayo de 200, proferida en el proceso de nulidad simple iniciado por el mismo accionante Jorge Enrique Romero Tello, contra el artículo 26 del Decreto 1748 de 1995; en aquella oportunidad, la Sección sostuvo lo siguiente:

«De lo anteriormente expuesto se puede concluir que, en cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y mediante Resolución N° 1588 de 28 de noviembre de 1994, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, estableció la tabla de salarios medios nacionales según la edad (12 a 71 años), para determinar el cálculo de los bonos pensionales; dicha tabla fue oficializada por el Gobierno Nacional en el Decreto N° 2779 de 22 de diciembre de 1994, expresada en términos de índice, con base 1 para el nivel 12 años.

Ahora bien, de conformidad con lo ordenado en el artículo 1° del citado Decreto N° 2779 de 1994, la tabla de salarios medios nacionales es de utilización obligatoria para todo cálculo del bono pensional y eso fue lo que aconteció en el sub-lite cuando el artículo 26 del Decreto N ° 1748 de 22 de octubre de 1995, norma demandada en este caso, dispuso que para el efecto referido se utilizaría la tabla de salarios medios nacionales relativos, establecida en el Decreto N° 2779 de 1994.

En ese orden de ideas no resulta cierta la afirmación del actor, en el sentido de que“… el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1748, derogando el Decreto 1726 … y definiendo, entonces sí, los salarios medios nacionales;…”(subrayas y negrillas fuera del texto) y no

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pudo infringirse el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, pues, como quedó demostrado, fue en desarrollo de ese precepto que se expidieron las diferentes normatividades que elaboraron, oficializaron y dispusieron que la tabla de salarios medios nacionales se debía utilizar para el cálculo de bonos pensionales y por tales razones también puede concluirse que el actor no demostró la violación de los artículos 53 de la Constitución Política y 14 de la Ley 100 de 1993, el primero de los cuales dispone que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo y enlista los principios mínimos fundamentales que debe tener en cuenta la ley respectiva y el segundo prevé que para mantener el poder adquisitivo constante de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, se reajustarán anualmente de oficio el 1° de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Si, a juicio del accionante, la metodología utilizada por el DANE para obtener la información que sirvió de base a la elaboración de la tabla contentiva de los salarios medios nacionales; o los índices establecidos en la norma que los oficializó, carecían de los fundamentos científicos o técnicos necesarios para elaborar la tabla que se utilizaría en el cálculo de los bonos pensionales; o si el actor consideraba que al aplicar la tabla contenida en la norma demandada, el resultado era un salario futuro menor al que una persona devengaba en la actualidad o en fecha anterior; o si, en sentir del demandante, la tabla debía contener datos diferentes o adicionales a los que en ella aparecen, cabe señalar que tales aspectos o cualquier otro atañedero a los mismos, resultan más apropiados para ser expuestos como sustento de demandadas de las normas que establecieron y oficializaron el salario medio nacional, dentro de las cuales no está el artículo 26 del Decreto Nº 1748 de 12 de octubre de 1995, pues esta disposición se limitó a determinar que para el cálculo de los bonos pensionales se utilizaría la tabla de salarios medios establecida en el Decreto N° 2779 de 1994».

En relación con la metodología aplicada para el cálculo de la tabla de SMN, conforme a lo indicado por el DANE, esta fue producto de la información que se obtuvo en las etapas 74 y 77 de la Encuesta Nacional de Hogares ejecutadas entre diciembre de 1991 y septiembre de 1992, que era la fecha más cercana a la prevista en el artículo 117 de Ley 100 de 1993 y el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, el 30 de junio de 1992, para lo cual se estimaron medidas de dispersión, como los valores de la moda y la mediana, para después «suavizar» la media con la formula: In w=a + b* Edad + c*(Edad)².

Esta metodología no fue discutida por el accionante, pues como se indicó, su reproche consistió en que el DANE no estableció el SMN por todas las edades y años, sin embargo, como quedó demostrado la entidad dispuso la tabla de SMN con las fechas referidas, porque así lo determinaron las normas que desarrolló.

En ese sentido, la Resolución 1588 de 1994 no comporta la transgresión aducida por el demandante, como se indica a continuación:

¢ Artículo 53 de la Constitución Política

En relación con la presunta transgresión del artículo 53³⁹ de la Constitución Política, se evidencia que el accionante se limitó a transcribir su texto, pero no explicó de qué manera la Resolución 1588 de 1994 vulneró su contenido, máxime cuando dicho acto se concretó a establecer la tabla de SMN y no se refirió a la actualización de las pensiones, que es el mandato al que se refiere la norma superior.

Al respecto, esta Corporación ha sostenido que tratándose de la acción de simple nulidad para que se configure un cargo apto contra la disposición que se dirige, los motivos de ilegalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, en estos

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39 «ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad».

términos se señaló:

«En relación con este último presupuesto, esta Corporación ha advertido que, para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, deben ser claras⁴⁰, ciertas, específicas⁴¹, pertinentes⁴² y suficiente, como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una

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40 Cit. de cit. «La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque "el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental"[1], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa»

41 Cit. de cit. «Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través "de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada"[2]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales"[2]que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión p ropia del juicio de constitucionalidad»

42 «La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que "el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico"; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola "de inocua, innecesaria, o reiterativa"[3]a partir de una valoración parcial de sus efectos».

decisión inhibitoria.

[…]

No le corresponde a esta Corporación examinar oficiosamente la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos acusados, sino pronunciarse respecto de las acusaciones razonablemente sustentadas que efectivamente formulen los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto cuando la acusación se ha presentado en debida formlo que implica que satisfaga la exigencia de una carga mínima de argumentación, pues esta constituye requisito sine qua non para que el debate de constitucionalidad o de legalidad se trabe en debida forma, y gire en torno a problemas jurídicos claramente discernibles»

En ese sentido, destaca la Sala que en este caso el accionante no argumentó porqué la Resolución acusada resulta contraria al mandato superior, solo transcribió la norma que consideró vulnerada, pero en manera alguna explicó de forma clara, específica, pertinente y suficiente, los motivos que fundamentaron dicha afirmación, en consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar.

¢ Artículo 14 de la Ley 100 de 1993

En lo concerniente a la vulneración del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, dicha norma dispone:

«ARTÍCULO 14. REAJUSTE DE PENSIONES. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno».

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En criterio de la Sala el acto acusado no vulnera la norma citada, toda vez que (i) la Resolución 1588 de 1994 estableció la tabla de SMN en desarrollo del mandato contenido en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, y (ii) no reguló de forma alguna, ni se refirió a la actualización de las pensiones, que es el asunto que reglamenta el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

¢ Artículo 117 de la Ley 100 de 1993

Como ya se indicó, la Resolución 1588 de 1993 desarrolló el mandato legal contenido en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 que le ordenó establecer una tabla de SMN para la fecha allí prevista, para lo cual el DANE tuvo en cuenta las etapas 74 y 77 de la «Encuesta Nacional de Hogares» que se ejecutaron en la fecha más próxima a esa, entre diciembre de 1991 y septiembre de 1992, por consiguiente, no se evidencia la transgresión señalada por el accionante, en el entendido de que, en ningún aparte, la norma superior señaló que debía realizarse una tabla de SMN por todos los años y todas las edades como erróneamente lo interpretó el accionante, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

¢ Artículos 3, 4 y 6 del Decreto 1299 de 1994

Las normas invocadas regulan los requisitos para el reconocimiento del bono pensional por traslado al régimen de ahorro individual (art. 2) el valor del bono pensional (artículo 3) y el cálculo de la pensión de vejez de referencia para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992 (artículo 4).

Específicamente sobre el SMN, el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, en consonancia con el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, dispuso:

«Artículo 4º.- Cálculo de la pensión de vejez de referencia para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992. La pensión de vejez de referencia para cada afiliado se calculará así:

Se calcula el salario de referencia que el afiliado tendría a los 60 años de edad si es mujer o a los 62 si es hombre.

[…]» Destacado fuera del texto original.

De acuerdo con lo anterior, el DANE mediante la Resolución 1588 de 1994 estableció la tabla de SMN en los precisos términos ordenados tanto en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 como en el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994.

En consecuencia, es claro para la Sala que la Resolución 1588 de 1994 no reguló aspectos atinentes a los requisitos para el reconocimiento del bono pensional (art. 2) o el valor del bono pensional (art. 3), sino que, como se ha venido sosteniendo, se limitó a establecer la tabla de salarios medios nacionales según edad, como un insumo para determinar el cálculo de los bonos pensionales.

En punto al tema, se debe resaltar que ninguno de los artículos invocados como transgredidos dispuso que la tabla de SMN que debía establecer el DANE debía contener todos los años y todas las edades, por consiguiente, el accionante no puede deprecar su vulneración, cuando no se observa dicho mandato legal en relación con el cual se pueda advertir la transgresión de las normas superiores alegada en el concepto de violación, razón por la cual este cargo de nulidad tampoco está llamado a prosperar.

4.2. El Decreto 2779 de 1994 «Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utilizada en el cálculo de bonos y títulos pensionales» ¿incurrió en una infracción del artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 4 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994?

4.2.1. El acto acusado

El texto demandado es el siguiente:

«DECRETO 2779 DE 1994

(diciembre 22)

Diario Oficial No 41.645, del 23 de diciembre de 1994

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utilizada en el cálculo de bonos y títulos pensionales.

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

en el ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 11

del artículo de la Constitución Política y el literal a), inciso 2 del artículo , del Decreto-Ley 1299 de 1994, y

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con el artículo , literal a), inciso 2o del Decreto-Ley 1299 de 1994, corresponde al Gobierno Nacional oficializar la tabla de salarios medios nacionales que establezca el DANE;

Que la Dirección del Departamento Nacional de Estadística DANE mediante Resolución número 1588 de 1994 estableció la tabla de salarios medios nacionales,

DECRETA:

ARTICULO 1º. Para el efecto del cálculo de Bonos y Títulos Pensionales se adopta la tabla de salarios medios nacionales a que se refiere el artículo de la Ley 100 de 1993 y consagrado en la Resolución 1588 de 1994 expedida por el Departamento Nacional de Estadística DANE. La tabla de salarios medios nacionales de utilización obligatoria para todo cálculo de Bono de Título Pensional.

ARTICULO 2o. La tabla a que se refiere el artículo del presente Decreto expresada en términos de índice, con base 1 para el nivel de 12 años, edad mínima contemplada será la siguiente:

Edad Salario medio Edad Salario medio

Índice Índice

12 1.000.000 42 3.020.004

13 1.006.649 43 3.041.946

14 1.135.599 44 3.058.210

15 1.206.678 45 3.068.682

16 1.279.752 46 3.073.323

17 1.354.687 47 3.072.096

18 1.431.251 48 3.065.019

19 1.509.273 49 3.052.111

20 1.588.504 50 3.033.468

21 1.668.693 51 3.009.187

22 1.749.612 52 2.979.401

23 1.830.933 53 2.944.284

24 1.912.388 54 2.904.026

25 1.993.652 55 2.858.858

26 2.074.416 56 2.809.030

27 2.154.318 57 2.754.790

28 2.233.031 58 2.696.446

29 2.310.209 59 2.634.304

30 2.385.489 60 2.568.691

31 2.458.524 61 2.499.933

32 2.528.971 62 2.428.355

33 2.596.463 63 2.354.341

34 2.660.676 64 2.278.237

35 2.721.264 65 2.200.368

36 2.777.921 66 2.121.119

37 2.830.357 67 2.040.814

38 2.878.287 68 1.959.800

39 2.941.441 69 1.878.421

40 2.959.570 70 1.796.985

41 2.992.482 71 o más 1.715.798

ARTICULO 3o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación».

4.2.2. Cargo contra la disposición acusada

Del análisis del concepto de violación expuesto por el accionante se deduce que el reproche contra el Decreto 2779 de 1994 es el mismo formulado contra la Resolución 1588 de 1994, en la medida que este acogió la tabla de SMN que allí se estableció, la cual, según su criterio, infringe el artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 14 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto 1299 de 1994, porque no contiene los SMN para todos los años y todas las edades.

4.2.3. Análisis de la Sala

De conformidad con el texto de la norma acusada y los argumentos del accionante, los cuales, se reitera, son los mismos que manifestó contra la Resolución 1588 de 1994, la Sala advierte que el Decreto 2779 de 1994 lo único que previó fue la adopción de la Resolución

1588 de 1994 en desarrollo de lo previsto en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, que ordenaron que la tabla de SMN fuera establecida por el DANE y oficializada por el Gobierno Nacional.

Así, la única diferencia entre la Resolución 1588 de 1994 y el Decreto 2779 de 1994 fue la asignación de unos índices para cada salario medio de acuerdo con la edad, empezando con el índice 1.000.000 para la edad de 12 años, y así sucesivamente hasta el índice 1.715.798 para la edad de 71 años o más.

En ese orden de ideas, la Sala se remitirá a las consideraciones expuestas en el numeral 4.1.1. de esta providencia, en el entendido que no se configura la vulneración alegada por el señor Jorge Enrique Romero Tello, en tanto la tabla de SMN establecida por el DANE y adoptada por el Decreto 2779 de 1994 fue la consecuencia de los artículos 117 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1299 de 1994 que así lo determinaron.

En otros términos, el Decreto 2779 de 1994 simplemente se limitó a acoger la tabla de SMN establecida por el DANE en la Resolución 1588 de 1994 en desarrollo de las normas referidas, y dado que al analizar la legalidad de esta última se encontró que el cargo no estaba llamado a prosperar, sucede lo mismo con este decreto que lo oficializó.

Ello por cuanto el accionante no refirió razones contra los índices señalados en el Decreto 2779 de 1994, sino que el concepto de violación fue el mismo que expresó contra la Resolución 1588 de 1994.

4.3. La definición de la variable matemática PR en el artículo 2, los artículos 26, 29, 31 y el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995 «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993» ¿incurrió en una infracción del artículo 53 de la Constitución Política, los artículos 4 y 117 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Ley 1299 de 1994?

4.3.1. El acto acusado

El texto de los artículos del acto acusado es el siguiente:

«DECRETO 1748 DE 1995

(Octubre 12)

Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los

Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en uso de las facultades que le confiere el numeral 11 del Artículo

189 de la Constitución Política

DECRETA:

Artículo 2. DEFINICION DE VARIABLES MATEMATICAS

[…]

PR: Pensión de referencia expresada en pesos a FC y que constituye una estimación del valor de la pensión que el afiliado recibiría en FR; ver artículos 30 y 38.

[…]

Artículo 26. SALARIOS MEDIOS NACIONALES. -SMN-

Para el cálculo de los bonos de que trata esta sección, se utilizará la "tabla de salarios medios nacionales relativos", establecidos por el Decreto 2779 de 1994.

A continuación, aparecen sus valores para edades enteras:

Edad	SMN	Edad	SMN	Edad	SMN
12 o menos	1,000000	32	2,528971	52	2,979401
13	1,066649	33	2,596463	53	2,944284
14	1,135599	34	2,660676	54	2,904026
15	1,206678	35	2,721264	55	2,858858
16	1,279752	36	2,777921	56	2,809030
17	1,354687	37	2,830357	57	2,754790
18	1,431251	38	2,878287	58	2,696446
19	1,509273	39	2,921441	59	2,634304
20	1,588504	40	2,959570	60	2,568691
21	1,668693	41	2,992482	61	2,499933
22	1.749612	42	3,020004	62	2,428355
23	1,830933	43	3,041946	63	2,354341
24	1,912388	44	3,058210	64	2,278237
25	1,993652	45	3,068682	65	2,200368
26	2,074416	46	3,073323	66	2,121119
27	2,154318	47	3,072096	67	2,040814
28	2,233031	48	3,065019	68	1,959800
29	2,310209	49	3,052111	69	1,878421
30	2,385489	50	3,033468	70	1,796985
31	2,458524	51	3,009187	71 y más	1,715798

Para edades no enteras, se interpolará entre los SMN correspondientes a los cumpleaños inmediatamente anterior y posterior.

[…]

Artículo 29. SALARIO DE REFERENCIA -SR- Y SALARIO

HISTORICO -SH-

El Salario de Referencia, SR, es el Salario Base, SB, actualizado desde FB hasta la víspera de FC, multiplicado por el salario medio nacional de la edad que el afiliado tendrá en FR, dividido por el salario medio nacional de la edad que el afiliado tenía en FC. En todo caso, el Salario de Referencia no será inferior al salario mínimo legal mensual que regía en la fecha de corte, ni superior a veinte veces dicho salario.

[…]

Artículo 31. CÁLCULO DEL AUXILIO FUNERARIO DE REFERENCIA -AR-.

El Auxilio Funerario de Referencia, AR, es igual, en principio, a la Pensión de Referencia, PR, pero no inferior a cinco veces el salario mínimo legal mensual que regía en la fecha de corte, ni superior a diez veces dicho salario.

Artículo 32. FACTORES ACTUARIALES.

Los factores FAC1 y FAC2 dependen del sexo del afiliado y de su edad en FR.

A continuación se establecen sus valores para edades enteras:

FACTOR FAC1	FACTOR FAC2
EDAD EN FR	HOMBRES	MUJERES	HOMBRES	MUJERES
60	230,2920	205,218	0,5760	0,5553
61	225,4218	199,9986	0,5879	0,5676
62	220,4778	194,7251	0,5997	0,5800
63	215,4607	189,4090	0,6115	0,5924
64	210,3727	184,0632	0,6232	0,6047
65	205,2180	178,6993	0,6349	0,6170
66	199,9986	173,3312	0,6465	0,6291
67	194,7251	167,9618	0,6581	0,6410
68	189,4090	162,5955	0,6695	0,6529
69	184,0632	157,2367	0,6809	0,6646
70	178,6993	151,8918	0,6922	0,6761
71	173,3312	146,5610	0,7034	0,6876
72	167,9618	141,2464	0,7144	0,6989
73	162,5955	135,9486	0,7253	0,7102
74	157,2367	130,6665	0,7361	0,7215
75	151,8918	125,4028	0,7467	0,7328
76	146,5610	120,2349	0,7570	0,7437
77	141,2464	115,1319	0,7672	0,7544
78	135,9486	110,1001	0,7772	0,7649
79	130,6665	105,1499	0,7869	0,7752
80 o más	125,4028	100,2882	0,7965	0,7853

Para edades no enteras se interpolará entre los valores correspondientes a los cumpleaños inmediatamente anterior y posterior.

El factor FAC3 se define como:

[…]»

4.3.2. Cargos contra las disposiciones acusadas

¢ Definición de la variable PR del artículo 2 del Decreto 1748 de 1995

En relación con la definición de la variable PR contenida en el artículo 2 del Decreto 1748 de 1995, el accionante, al exponer el concepto de violación, sostuvo que incurrió en una infracción de las normas superiores, pues si la pensión de referencia es la estimación de la pensión que el afiliado recibiría en FR (fecha de referencia) necesariamente debe ser expresada en pesos a FR y no en pesos a FC (fecha de corte).

¢ Artículo 26 del Decreto 1748 de 1995

Sobre el artículo 26 del Decreto 1748 de 1995, el señor Jorge Enrique Romero Tello manifestó que es nulo porque acogió la tabla de SMN establecidos por el Decreto 2779 de 1994, con sustento en los mismos argumentos que alegó contra la Resolución 1588 de 1994 expedida por el DANE.

¢ Artículo 29 del Decreto 1748 de 1995

En cuanto al artículo 29 del Decreto 1748 de 1995, el accionante afirmó que el procedimiento allí dispuesto para calcular el SR (salario de referencia) está errado porque debe contener la serie de SMN para cada edad y para cada año desde 1992 o en su defecto la serie de SMN para personas de todas las edades para cada año desde 1992 acompañado a la serie de SMN para cada edad correspondiente al año 1992, que aparece sola en los elementos legales que se deben reemplazar o en su defecto que el SR corresponda al salario que el afiliado devengaría en la fecha en que cumple 60 o 62 años, obtenido de la actualización del SB (salario base), según la variación del IPC, entre la FB (fecha base) y la FC (fecha de corte) y según la variación de los SMN, discriminados por edad, entre la FC y la FR. Aunado a ello, resaltó que debe definir que SC corresponde al valor presente del salario de referencia a la fecha en que el afiliado ingresó al RAI (Régimen de Ahorro Individual) o FC que será obtenido de la actualización del salario SB según la variación del IPC, entre la fecha base FB y la fecha de corte FC.

¢ Artículo 31 del Decreto 1748 de 1995

Tratándose del artículo 31 del Decreto 1748 de 1995, la Sala advierte que el señor Jorge Enrique Romero Tello no manifestó ningún argumento en contra de su legalidad más allá de la mención que realizó al indicar las normas cuya nulidad pretendía.

¢ Factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995

En lo relacionado con el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995, el accionante expuso que la ecuación para calcularlo no es compatible con las normas que deprecó vulneradas, toda vez que no garantiza un bono pensional actualizado, en la medida que se tomó la tasa de variación compuesta del valor presente del capital necesario para financiar la pensión de vejez y sobrevivientes igual a la tasa de variación compuesta del valor presente del ahorro total del afiliado, cuando era necesario entender que se refiere a la tasa de interés compuesto que se le reconoce al ahorro, pero no se puede aplicar al capital porque este «varía como varían los SMN establecidos en la realidad y las predicciones de SMN futuros obtenidos de acuerdo con la tendencia de los SMN reales».

En ese orden de ideas concluyó que la ecuación de FAC3 debe ser expresada en función de la tasa de variación compuesta del capital, la cual se debe calcular en cada caso.

4.3.3. Análisis de la Sala

¢ Definición de la variable PR del artículo 2 del Decreto 1748 de 1995

Sobre la definición de la pensión de referencia - PR contenida en el artículo 2 del Decreto 1748 de 1995, no se evidencia reproche legal alguno por parte del accionante sino su desacuerdo en cuanto a la manera cómo es calculada, sin embargo, al analizar la disposición atacada, se encuentra que esta corresponde a la identificación de una variable y no una fórmula matemática para determinarla, tal y como fue indicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su contestación.

Nótese que el cálculo de la pensión de referencia se encuentra realmente determinado en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, así:

«Ley 100 de 1993. Artículo 117. VALOR DE LOS BONOS PENSIONALES. Para determinar el valor de los bonos, se establecerá una pensión de vejez de referencia para cada afiliado, que se calculará así:

a) Se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de Junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE;

b) El resultado obtenido en el literal anterior, se multiplica por el porcentaje que resulte de sumar los siguientes porcentajes:

45%, más un 3% por cada año que exceda de los primeros 10 años de cotización, empleo o servicio público, más otro 3% por cada año que faltare para alcanzar la edad de sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, contado desde el momento de su vinculación al sistema.

La pensión de referencia así calculada, no podrá exceder el 90% del salario que tendría el afiliado al momento de tener acceso a la pensión, ni de quince salarios mínimos legales mensuales.

[…]».

«Decreto 1299 de 1994. Artículo 4. CÁLCULO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ DE REFERENCIA PARA LOS VINCULADOS CON

ANTERIORIDAD AL 30 DE JUNIO DE 1992.

[…]

b). La pensión de referencia, será el resultado de multiplicar el salario de referencia por el porcentaje que resulte de sumar los siguientes porcentajes: 45% más un 3% por cada año que exceda de los primeros 10 años de cotización, afiliación, empleo o servicio público hasta el 1o. De abril de 1994, más otro 3% por cada año que faltare para alcanzar la edad de sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, contado a partir de la misma fecha.

[…]».

De tal manera que si el señor Jorge Enrique Romero Tello se encontraba en desacuerdo con su cálculo debió atacar dichas normas y no la identificación de esta variable contenida en el artículo 2 del Decreto 1748 de 1995.

¢ Artículo 26 del Decreto 1748 de 1995

En cuanto al artículo 26 del Decreto 1748 de 1995, la Sala evidencia que esta disposición acogió la tabla de SMN oficializada mediante el Decreto 2779 de 1994 y establecida por la Resolución 1588 de 1994 expedida por el DANE, en consecuencia, al ser una reproducción de las normas cuya legalidad ya fue analizada en los numerales 4.1.1. y 4.1.2. de la presente providencia, y respecto de las cuales no se encontró acreditada la infracción de las normas superiores alegadas por el accionante, se concluye que la pretensión de nulidad en este aspecto tampoco está llamada a prosperar.

¢ Artículo 29 del Decreto 1748 de 1995

Sobre el procedimiento para calcular el salario de referencia -SR contenido en el artículo 29 del Decreto 1748 de 1995 la Sala observa que esta se encuentra acorde con el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 4 del Decreto 1299 de 1994, pues como lo advirtió el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, correspondió a su interpretación expresa en variables matemáticas, así:

Literal a) del artículo 117 Ley 100 de 1993	Literal a) del artículo 4 del Decreto 1299 de 1994	Inciso primero del artículo 29 del Decreto 1748 de 1995
a) Se calcula el salario que el afiliado tendría (salario de referencia – SR) a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre (edad que tendrían las personas a la fecha de referencia – FR), como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de Junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma	Se calcula el salario de referencia que el afiliado tendría (salario de referencia – SR) a los 60 años de edad si es mujer o a los 62 si es hombre (edad que tendrían las personas a la fecha de referencia – FR). Dicho salario se obtiene de multiplicar el salario base de liquidación (salario base – SB) de que trata el artículo siguiente, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los	El Salario de Referencia, SR, es el Salario Base, SB, actualizado desde FB hasta la víspera de FC, multiplicado por el salario medio nacional de la edad que el afiliado tendrá en FR, dividido por el salario medio nacional de la edad que el afiliado tenía en FC.
se encontrase cesante (salario base – SB), actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema (fecha de corte, primer selección de régimen – FC) según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor del DANE (actualizado con el IPC), por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE;	sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que tenga el afiliado a la fecha de selección o de traslado al régimen de ahorro individual (fecha de corte, primer selección de régimen – FC). La tabla de salarios medios nacionales será establecida por el DANE y oficializada por el Gobierno Nacional. El salario de referencia así calculado, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente a la fecha del traslado, ni superior a veinte veces dicho salario

En ese orden de ideas, no se configura una infracción de las normas superiores, sino que, por el contrario, se evidencia que el artículo 29 del Decreto 1748 de 1995 desarrolló las normas en que debía fundamentarse, estas son, los artículos 117 de la Ley 100 de 1993 y 4° del Decreto 1299 de 1994.

¢ Artículo 31 del Decreto 1748 de 1995

El artículo 31 del Decreto 1748 de 1995 determinó que el cálculo del auxilio funerario de referencia AR es igual, en principio, a la PR, pero no es inferior a cinco veces el SMLM que regía a la FC, ni superior a diez veces dicho salario.

Al efecto, sobre esta disposición, el accionante no argumentó en el concepto de violación cuáles eran las razones que sustentaban la infracción de las normas superiores que alegó, en ese sentido, no hay lugar a acceder a la nulidad requerida, pues se reitera, tratándose de este medio de control, le correspondía al señor Jorge Enrique Romero Tello, como accionante, la carga argumentativa que demostrara la configuración de la transgresión deprecada.

¢ Factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995

En lo relacionado con el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del

Decreto 1748 de 1995, la Sala advierte que el señor Jorge Enrique Romero Tello no manifestó ninguna razón jurídica que justificara la infracción de las normas superiores que señaló, tan solo se refirió a la que, según su criterio, debió ser la forma en que debía elaborarse la ecuación para calcularlo.

Al respecto, ante el requerimiento realizado por esta Subsección en relación con el asunto, la Asociación Colombiana de Actuarios, a través de su representante legal, respondió que «después de una revisión técnica del FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995, el Comité de Pensiones encuentra que la formulación del factor es apropiada para su finalidad».

Sobre la revisión técnica, en el informe rendido, la Asociación, explicó:

«Deducción de FAC3

Anualidad (S_n): Una anualidad es una serie de flujos de cajas iguales o constantes que se realizan a intervalos iguales de tiempo. El flujo de una anualidad a valor futuro se describe de manera matemática como:

De lo anterior deducimos que el valor futuro correspondiente a una anualidad de m pagos de valor ? es:

?S_m:= ? ( (1 + i)^m – 1 )

Donde:

• ? = Valor de la contribución teórica anual.

• i = Tasa de interés.

• m = Número de pagos.

Teniendo en cuenta que el BC es la reserva hipotética que se debió acumular en este en este periodo de t años, se tiene:

BC : Ñ = ?S_t

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Técnicamente, el acumulado a futuro de las contribuciones ? durante su tiempo de labor, debe ser equivalente a la reserva actuarial que se requiere para financiar la pensión PR junto al auxilio funerario AR, esto es:

?S_n+t = PR* FAC1 + AF * FAC2

Despejando ? en (3) y reemplazando en (2) deducimos que:

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De (1) y (4) se obtiene:

Donde i= 3%

De lo anterior se concluye que el valor de FAC3 es apropiado».

De acuerdo con lo expuesto, dado que el accionante no explicó las razones jurídicas por las cuales el factor FAC3 infringía las normas que señaló vulneradas y que de acuerdo con el informe de la Asociación Colombiana de Actuarios el FAC3 es apropiado, la Sala considera que la nulidad contra está disposición no se acreditó.

5. Costas

Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho.

Su reconocimiento está regulado por el artículo 171 del CCA el cual dispone que: «en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil».

De conformidad con la citada norma, teniendo en cuenta que el presente asunto se trata de un interés público, la Sala de Decisión considera que no hay lugar a proferir una condena en costas.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la

República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: NEGAR la nulidad de la Resolución 1588 de 1994, el Decreto 2779 de 1994, la definición de la variable PR contenida en el artículo 2 del Decreto 1748 de 1995, los artículos 26, 29, 31 y el factor actuarial FAC3 del artículo 32 del Decreto 1748 de 1995, conforme los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión, efectuar las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022).

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Consejero de Estado

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

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Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 51 de 2022

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