BUSCAR
ÍNDICE
Radicados: 11001032500020160066700 (2798-2016)
11001032500020170056200 (2677-2017) [Acumulados]
Demandante: Ignacio Castilla Castilla y otro
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001032500020160066700 (2798-2016)
11001032500020170056200 (2677-2017) [Acumulados]
Demandantes: Ignacio Castilla Castilla y Luis Miguel Moreno López
Demandados: Nación – Ministerio del Trabajo
Tema: Nulidad parcial del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 (aprobado por el Decreto 758 de 1990)
SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA
1. Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el señor Ignacio Castilla Castilla1 contra la Nación – Ministerio del Trabajo, acumulado con el mismo asunto presentado por el señor Luis Miguel Moreno López2.
I. ANTECEDENTES
Pretensiones de la demanda3
Los actores solicitaron que se declare la nulidad de los apartados que a continuación se subrayan del literal b) del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, aprobado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 758 de 1990:
«Artículo 12. Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos:
Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y,
Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo».
1 Proceso adelantado bajo radicado 11001032500020160066700 (2798-2016).
2 Proceso adelantado bajo radicado 11001032500020170056200 (2677-2017).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
Hechos de las demandas4
Se señaló que la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, dentro del cual se instituyó el Sistema General de Pensiones. Este incluye el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, inicialmente a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y, posteriormente, de Colpensiones.
Que el artículo 36 de la Ley 100 de 19935 consagró el régimen de transición, destinado a las personas que, sin haber cumplido aún los requisitos para la pensión de vejez, estaban próximas a cumplirlos.
Que para las personas cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, los requisitos para acceder a la pensión de vejez continuaban rigiéndose por las normas anteriores. Entre estas se destaca el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, aprobado mediante el Decreto 758 de 1990, el cual establece los requisitos para acceder a dicha prestación.
El Acuerdo 049 de 1990 establece como una de las alternativas para acceder a la pensión de vejez el haber cotizado al menos 500 semanas, siempre que dichas cotizaciones se hayan efectuado entre los 40 y 60 años en el caso de los hombres, o entre los 35 y 55 años en el de las mujeres. Esta interpretación se desprende del artículo 12, el cual señala que dichas semanas deben haberse cotizado dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima.
Explicó que, al momento de su expedición, las disposiciones del acuerdo eran acordes con la Constitución, ya que contemplaban dos vías para acceder a la pensión: i) haber cotizado 500 semanas dentro de los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima, o ii) haber cotizado 1000 semanas en cualquier tiempo.
Sin embargo, en la actualidad, no son separables los casos de aquellas personas que durante toda su vida laboral cotizaron las 500 semanas antes de cumplir 40 o 35 años, frente a quienes realizaron ese mismo número de aportes
4 Fol. 3 y 4 ídem cuaderno 1 expediente 2798-2016. Folio 2 y siguiente del expediente 2677-2017
5 El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece lo siguiente: «ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez
(10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (...)».
después de haber cumplido 40 o 35 años. Lo anterior, pues se encuentran en una idéntica situación de pérdida de su capacidad laboral por encontrarse actualmente con más de 60 años si son hombres o 55 si son mujeres.
Normas violadas y concepto de violación6
En síntesis, los accionantes Ignacio Castilla Castilla7 y Luis Miguel Moreno López8 señalaron que las disposiciones demandadas vulneraron el preámbulo y los artículos 1, 13 y 46 de la Constitución Política.
En el concepto de violación, Castilla Castilla planteó como cargo único la existencia de una inconstitucionalidad por hecho sobreviniente. Afirmó que, veintiséis años después de expedida, la norma demandada produce un trato discriminatorio e injustificado entre personas que, si bien se encuentran en edad de pensión, no cuentan con al menos 500 semanas de cotización al seguro social dentro de los últimos veinte años de servicios (es decir, posteriores a los 40 años en hombres y a los 35 en mujeres).
Al desarrollar el cargo, ambos accionantes explicaron que el régimen de transición implica la vigencia de normas pensionales expedidas antes de la Ley 100 de 1993, aun después de su entrada en vigor. Dentro de este grupo se encuentra el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990.
Que al momento de expedición de la disposición acusada, la distinción entre los destinatarios de la norma era clara, pues se dividían en dos grupos: i) personas que accedían al derecho pensional con 500 semanas de cotización realizadas a partir de los 40 años (hombres) o 35 años (mujeres), quienes para la fecha de la demanda podían tener entre 50 y 55 años; y ii) personas que habían cotizado las mismas 500 semanas antes de alcanzar dichas edades y, por tanto, tenían una gran parte de su vida productiva hacia adelante.
Que quienes cumplieron con el requisito de 500 semanas antes de los 40 o 35 años, hoy se encuentran en edad de retiro, pero no pueden pensionarse por la exigencia legal adicional de las 1000 semanas. En contraste, quienes cotizaron las 500 semanas después de esas edades ya accedieron a la pensión. Así, la norma genera una exclusión injustificada para quienes, pese a estar en edad de retiro y en condiciones similares de improductividad, no pueden completar las semanas exigidas por el régimen legal vigente.
Se hizo referencia a los criterios de la Corte Constitucional sobre el derecho
a la igualdad, particularmente el juicio de igualdad basado en el principio aristotélico de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales9. Se concluyó que no existe diferencia sustancial entre quienes tienen más de 60 (hombres) o 55 años (mujeres) y cotizaron 500 semanas antes de cumplir 40 o 35 años, y aquellos que lo hicieron después, ya que todos se encuentran en una situación similar de improductividad y edad de pensión.
El señor Castilla Castilla aclaró que la demanda no pretende flexibilizar los requisitos establecidos por la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión, ya que no se dirige contra sus disposiciones. En realidad, cuestiona normas específicas del régimen de transición consagrado en el artículo 36 ibidem, que remite a disposiciones anteriores, concretamente al acuerdo demandado.
Auto admite la demanda
Expediente 2798-2016: Mediante proveído del 16 de noviembre de 201810, se consideró que la demanda presentada por el señor Ignacio Castilla Castilla no cumplía los requisitos11 para ser tramitada a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del CPACA12. No obstante, con el fin de garantizar el derecho a la administración de justicia y en aplicación del principio iura novit curia, se entendió que la acción correspondía al medio de control de simple nulidad regulado en el artículo 137 ibidem, razón por la cual fue admitida.
Expediente 2677-2017: Aplicando los mismos criterios, mediante auto del 2 de diciembre de 202113 se concluyó que la demanda interpuesta por el señor Luis Miguel Moreno López no cumplía los requisitos exigidos para el trámite mediante el
10 Folio 15 cuaderno 1 del expediente 2798-2016.
11 En detalle, en esta providencia, siguiendo los derroteros del auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 6 de junio de 2018 (11001-03-15-000-2008-01255-00), se indicó que los requisitos para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad son los siguientes: i) que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad u organismo diferente en ejercicio de una función o atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución Política sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, el reproche o infracción endilgada al acto enjuiciado se realice de manera directa frente a la Constitución Política, no respecto a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.
12 En particular, se dijo en esa oportunidad sobre la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad:
«(...) en el presente caso no se cumple para ejercer el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, pues si bien el Acuerdo 049 de 1990 tiene carácter general, no fue proferido en virtud de una función deriva de la Constitución. II. El Despacho advierte que las disposiciones contenidas en el Acuerdo demandado, i) no se ocupan de desarrollar directamente la Constitución Política y ii) tampoco es de aquellos actos que puede expedir directamente el Gobierno Nacional, sin necesidad de que exista una ley previa. Antes, por el contrario, el acto bajo examen fue proferido en desarrollo de lo dispuesto en el literal e), artículo 43, del Decreto – Ley de 1977. En consecuencia, el segundo presupuesto tampoco se cumple. III. La misma suerte le corresponde al tercer requisito, pues a pesar de que en las demandas se señalan como violadas algunas normas de rango constitucional, no puede soslayarse que es por medio del Decreto – Ley de 1977 que se hace la determinación del régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios (...) el literal e) del artículo 43 de la anterior norma (...) establece la facultad de aprobar los reglamentos generales sobre las condiciones y los términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones correspondientes a los distintos seguros (...) IV. El conocimiento de la demanda no le corresponde a la Corte Constitucional, a quien le compete, de acuerdo con el artículo 241, numerales 4, 5 y 7 de la Constitución Política, conocer de las demandas de inconstitucionalidad de los Decretos con fuerza de ley y decretos legislativos proferidos previa declaratoria de estado de excepción (...)».
13 Folio 16 cuaderno 1 del expediente 2677-2017.
medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. En consecuencia, y en virtud del principio de primacía del derecho sustancial y del acceso efectivo a la justicia, se adecuó la acción al medio de control de simple nulidad.
Posteriormente, mediante auto del 8 de agosto de 2023, se ordenó remitir el expediente, por intermedio de la Secretaría de la Sección, al despacho que tramitaba el proceso radicado bajo el número 2798-2016. Más adelante, mediante auto del 23 de noviembre de 2023, se decretó la acumulación del proceso 2677- 2017 y se admitió la respectiva demanda.
Contestación de las demandas
1.5.1. La Nación – Ministerio del Trabajo contestó la demanda en los expedientes 2798-201614 y 2677-201715 solicitando que se niegue la solicitud de nulidad del apartado normativo acusado. Para ello, expuso las siguientes premisas:
Como aspecto previo, indicó que el acto demandado regula de manera exclusiva los reglamentos aplicables a los seguros de invalidez, vejez y muerte de los afiliados al liquidado ISS16, hoy representada por la Administradora Colombiana de Pensiones; de manera que involucra a Colpensiones.
En particular, indicó que Colpensiones fue creado por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 para –entre otros aspectos– que sucediera al ISS en la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Asimismo, el artículo 1 del Decreto 4121 de 201117, y los artículos 118 y 319 del Decreto 2011 de 2012 establecen que la entidad debe reconocer los derechos pensionales en reemplazo del ISS. En consecuencia, solicitó que se vinculara a esta entidad como litisconsorte necesario.
Como argumentos de defensa expuso que el legislador se encuentra facultado para regular, modificar, adicionar o aclarar las materias sujetas a su conocimiento; atendiendo los desarrollos políticos, sociales, jurídicos, culturales y económicos. Al respecto, citó las sentencias C-155 de 1997, C-789 de 2002 y C-
14 Folio 29 cuaderno 1 del expediente 2798-2016.
15 Índice 65 del expediente digital del aplicativo SAMAI.
16 Instituto de los Seguros Sociales.
17 «ARTÍCULO 1°. Naturaleza jurídica. Cámbiase la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el presente decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política».
18 «Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como adminis-tradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida».
19 «Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá:
1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo (...)».
671 de 2002, donde la Corte Constitucional se pronunció frente a las potestades del legislador en la configuración de la seguridad social y a la necesidad de adoptar las normas al contexto económico, social y otras variables que definen el Sistema de Seguridad Social. Concluyendo que, según la citada Corte20, la configuración legislativa se justifica en la prevalencia del interés general.
Entonces, las reglas del derecho pensional –incluidas las condiciones para acceder a la pensión de vejez– no pueden desbordar los principios sobre los que se fundamenta el sistema, tales como la universalidad, la progresividad y la sostenibilidad financiera.
Justificó la literalidad del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, indicando que la Corte Constitucional mediante el Auto 024 del 13 de febrero de 2013 explicó que el «requisito de las 500 semanas fue en su momento, un tipo de transición, para que los empleadores privados afiliaran a sus trabajadores más antiguos, a quienes no se había concedido pensión, a fin de que cotizaran en el ISS, por lo menos 10 años, y se les fuera concedida una pensión de jubilación».
De lo anterior se concluye que la disposición normativa permitió el acceso a la pensión de vejez con un bajo número de semanas de cotización, con el fin de facilitar la afiliación de trabajadores que contaban con cierta antigüedad en las empresas.
Asimismo, sostuvo que acceder a lo solicitado en la demanda implicaría que todos los afiliados al antiguo ISS o a Colpensiones, beneficiarios del régimen de transición y del Acuerdo 049 de 1990 (aprobado mediante el Decreto 758 de 1990), podrían pensionarse con tan solo 500 semanas. Esto anularía en la práctica la distinción entre quienes acreditan ese número de semanas en los últimos 20 y quienes deben acumular 1000 semanas en cualquier tiempo.
Que acceder a las pretensiones implicaría una afectación directa a los principios de universalidad, progresividad y cobertura del Sistema General de Seguridad Social, en particular, del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se comprometería su sostenibilidad financiera, y se afectarían variables sociodemográficas, programáticas y macroeconómicas, lo cual podría generar déficits pensionales y tener un impacto negativo en el producto interno bruto y en la productividad nacional.
Señaló que la parte actora, más allá de afirmar una posible afectación a personas en situación de debilidad manifiesta, no aportó elementos del contexto económico, social o demográfico que sustenten sus argumentos.
Indicó que la supuesta ilegalidad del aparte normativo se origina en una indebida interpretación del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 y del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Precisó que esta última no establece los requisitos para acceder a la pensión, sino que determina quiénes son beneficiarios del régimen de transición al momento de su entrada en vigor. Por lo tanto, la parte actora confunde los requisitos de edad y semanas establecidos para acceder a la pensión con los requisitos para ser incluido en dicho régimen de transición.
1.5.2. Colpensiones fue vinculado como tercero interesado en las resultas del proceso en el expediente 2798-2016, mediante auto del 17 de abril de 202321. Por lo tanto, contestó la demanda22 oponiéndose a su objetivo. Explicó que los requisitos para acceder a una pensión, consagrados en el artículo 23 del Acuerdo 049 de 1990, rigen para aquellas personas que configuraron su derecho o que estaban próximos a ello, en virtud de la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Consideró que no es cierto que la disposición demandada vulnere los artículos 13 y 46 de la Constitución Política. Por el contrario, a través de ella se garantizan las condiciones económicas de aquellos afiliados al Sistema de Seguridad Social en pensión que no cuenten con los recursos para seguir cotizando y que se encuentren en condición de prepensionados.
Asimismo, la entidad en el expediente 2677-201723 contestó la demanda oponiéndose a la pretensión. En cuanto a los hechos, indicó que se refieren a interpretaciones subjetivas sobre el sentido y la aplicación de la norma demandada; sin embargo, no se describe la situación de tiempo, modo y lugar en que procede la aplicación de esta.
Planteó como excepciones de mérito las siguientes: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la entidad no es competente para estudiar la ilegalidad o ilicitud del literal b) del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 11 de abril de 1990, por cuanto tal disposición fue expedida por el Ministerio del Trabajo; ii) buena fe, explicando que la entidad actuó de tal forma al desarrollar su actividad; iii) innominada y/o genérica, respecto a todas aquellas excepciones que de oficio se encuentren probadas en el proceso.
Medida cautelar, excepciones y sentencia anticipada
A través de auto del 10 de julio de 2020, se negó la solicitud de medida cautelar presentada por el demandante dentro del proceso 2798-2016.
21 Folio 44 cuaderno 1 del expediente 2798-2016.
22 Índice 51 del expediente digital del aplicativo SAMAI.
Mediante auto del 2 de mayo de 202524 se difirió la resolución de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Colpensiones para el momento de dictar sentencia.
En esa misma oportunidad, el despacho evidenció la posibilidad de dictar sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. En consecuencia, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem y se fijó el litigio en la siguiente forma:
«De acuerdo con las demandas acumuladas y sus contestaciones, el despacho concluye que el objeto de la controversia consiste en determinar si la expresión demandada del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, vulneró el preámbulo y los artículos 1, 13 y 46 de la Constitución Política, conforme a los cargos formulados por los accionantes».
2.1. Alegatos de conclusión
2.1.1. El accionante, Luis Miguel Moreno López25, presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en su demanda.
2.1.2. Colpensiones26 presentó escrito de alegatos rememorando los argumentos planteados en las contestaciones a las demandas.
2.1.3. La Nación – Ministerio del Trabajo27 en esta oportunidad procesal reprodujo los argumentos consignados en las contestaciones de la demanda.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes:
III. CONSIDERACIONES
En el presente asunto, la Sala determinará si la expresión demandada del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, vulneró el preámbulo y los artículos 1, 13 y 46 de la Constitución Política, conforme los cargos formulados por los accionantes.
Con tales fines, se abordarán los siguientes conceptos: i) jurisdicción y competencia; iii) procedencia y oportunidad en el ejercicio del medio de control de
nulidad; iii) falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva; iv) el caso concreto - análisis de los cargos de nulidad y; v) costas y agencias en derecho.
- Jurisdicción y competencia
- Procedencia y oportunidad en el ejercicio del medio de control de nulidad
- Legitimación en la causa por activa y por pasiva
- El caso concreto - análisis de los cargos de nulidad
- El acto demandado
- Problema jurídico
- Respuesta al problema jurídico
Sin mayores consideraciones, la Sala indica que detenta la competencia para resolver el litigio propuesto en las demandas acumuladas y sus respectivas contestaciones, de conformidad con lo establecido en el numeral 1. ° del artículo 149 del C.P.A.C.A.28
De conformidad con lo previsto en el artículo 137 del CPACA, el medio de control de nulidad procede, por excelencia, contra todo acto administrativo de contenido general.
Así mismo, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 ejusdem, no existe límite de tiempo para la presentación de la demanda respectiva o, lo que es igual, el fenómeno de caducidad no tiene aplicación frente al citado instrumento judicial.
De cara a lo expuesto, la presente acción jurisdiccional deviene procedente, en tanto el acto demandado está representado por un acto de carácter general proferido por el Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios y aprobado posteriormente por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 758 de 1990.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 137 del CPACA., toda persona podrá ejercer el medio de control de nulidad para discutir la legalidad de los administrativos de carácter general. Por tanto, en este asunto, se concluye que los demandantes están legitimados en la causa por activa.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, la Nación – Ministerio del Trabajo asumió esta condición, en tanto el acto acusado fue aprobado por dicho ministerio.
La falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones se tiene que, mediante auto del 2 de mayo de 2025, se difirió para el momento de dictar
28 "Artículo 149 C.P.A.C.A. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:
"1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacionalo por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden".
sentencia la resolución de esta excepción propuesta por esa entidad dentro del expediente 2677-2017.
En ese orden, la legitimación en la causa se ha entendido como el vínculo de los sujetos procesales frente a la pretensión, es decir, que concierne a la posibilidad de formular u oponerse a las pretensiones de la demanda, según se trate del sujeto activo o pasivo «con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso»29.
A su turno, se ha explicado que la legitimación en la causa se puede abordar desde dos perspectivas, a saber30:
De hecho. Se configura una vez se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda y permite a los sujetos actuar dentro del proceso para ejercer su defensa. Bajo este entendido, «quien cita a otro y le atribuye a otro la lesión o afectación, está legitimado de hecho por activa, y al citado o imputado se le predica que está legitimado de hecho por pasiva. Cada uno de estos está legitimado de hecho en los roles procesales que le corresponde».
Material. La legitimación en la causa material, por activa, se predica de la efectiva titularidad del derecho reclamado y, por pasiva, de quien tiene a su cargo la obligación, es decir, que concierne a la posibilidad de que la pretensión salga avante y que el accionado sea quien deba responder por las resultas del proceso.
Así las cosas, la legitimación material «alude ya no a la relación procesal sino a aquella que emerge de la participación real de las personas en la conducta que da origen a la demanda, esto es, en la relación sustancial o de derecho»31.
Se rememora que, mediante auto del 17 de abril de 2023, aun en desarrollo del proceso 2798-2016 y sin estar acumulado, se negó la solicitud de la Nación – Ministerio del Trabajo de vincular al proceso a Colpensiones como litisconsorte necesario en la parte pasiva, pues se consideró que solo se debe acudir a esta figura cuando se requiere la comparecencia obligada de una persona (natural o jurídica) para que la controversia sea resuelta de fondo de manera uniforme. No obstante, en su lugar, se consideró procedente vincularla como tercero con interés directo en el resultado del proceso, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3
29 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 25 de septiembre de 2013, radicado: 25000 23 26 000 1997 5033
01 (20.420).
30 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de mayo de 2018, radicado: 05001 23 31 000 2008 00576 01. 11 Ibidem.
31 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de mayo de 2018, radicado: 05001 23 31 000 2008 00576 01.
del artículo 171 y el artículo 227 del CPACA, por ser la encargada de reconocer las pensiones de vejez, invalidez y muerte que consagra el acuerdo demandado en el régimen de prima media con prestación definida.
Así las cosas, se tiene que en este asunto se pretende la nulidad parcial del artículo 12 del Acuerdo 049 de 199032, emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, aprobado por el Decreto 758 de 1990, firmado por la ministra de Trabajo y Seguridad Social. Razón por la cual, solo estarían legitimados en la causa por pasiva quienes expidieron el acto demandado.
Además, como los efectos jurídicos de la decisión son objetivos, erga omnes, Colpensiones no tiene un interés directo e inmediato en el sub lite, de allí que su vinculación al proceso corresponde a la de un tercero con interés en las resultas del proceso; razón por la cual no prospera la excepción.
El Acuerdo 049 de 1990 artículo 12 es del siguiente tenor:
Artículo 12. Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos:
Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y,
Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo. (El aparte subrayado es el acusado de nulidad).
De acuerdo con los argumentos planteados en las demandas y sus respectivas contestaciones, le corresponde a la Sala determinar:
¿la expresión demandada del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, vulneró el preámbulo y los artículos 1, 13 y 46 de la Constitución Política, conforme a los cargos formulados por los accionantes?
Para los accionantes, el aparte de la norma acusada resulta violatoria del derecho a la igualdad, en tanto desconoce que quienes buscan acceder a la pensión
32 El cual fue firmado por el Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios
se encuentran en edad de retiro y en condiciones similares de improductividad de aquellas personas que se pensionaron tras cotizar 500 semanas en los últimos veinte años.
No obstante, para la Sala tales argumentos no están llamados a prosperar, pues el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, tuvo en consideración las siguientes opciones: (a) tener 60 años o más si es hombre, y/o 55 años o más si es mujer; y
(b) haber cotizado 500 semanas dentro de los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de esa edad mínima, o (c) acreditar 1000 semanas de cotización en cualquier tiempo para adquirir el derecho a la pensión de vejez; siendo la segunda de ellas una excepción frente a la intensidad de cotizaciones para el aseguramiento de la vejez y no la regla general, pues esta última es la que contempla una cotización mayor al sistema para garantizar la sostenibilidad de este; y asegurar, contrario a lo mantenido por los demandantes, los principios de igualdad, solidaridad y progresividad del sistema pensional.
En ese orden, este mecanismo otorga el derecho para acceder a la pensión de vejez, al cumplir con la edad33 mínima, siempre y cuando el afiliado hubiera cotizado un número suficiente de semanas, ya fuera al menos 500 semanas en las dos décadas previas a cumplir la edad de pensión, o 1000 semanas en total a lo largo de su vida laboral; siendo este requisito dual y alternativo, la respuesta a una política de transición pensional de esa época.
En ese sentido, la exigencia de 500 semanas en los últimos 20 años fue concebida como una medida transitoria para ampliar la cobertura de la seguridad social a trabajadores de mayor edad que hasta entonces no estaban afiliados al ISS34. El objetivo era incentivar a los empleadores privados a afiliar a sus trabajadores más antiguos al ISS y que estos cotizaran por lo menos durante 10 años (500 semanas) antes de la jubilación, de manera que pudieran acceder a una pensión.
Es decir, dicha regla pretendía evitar que personas cercanas a la edad de retiro quedaran sin pensión por no alcanzar un número muy alto de semanas cotizadas, como, por ejemplo, pueden ser las 1000 semanas en toda su historia laboral. En su lugar, se les exigía haber cotizado al menos 500 semanas en la etapa final de su vida laboral como condición para pensionarse. Aspecto sobre el cual, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-769 de 2014 indicó lo siguiente:
«El requisito contenido en el literal "b" del artículo 12 del acuerdo, esto es, 500 semanas cotizadas en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad para pensionarse, "fue en su momento un tipo de transición, para que los empleadores privados afiliaran a sus trabajadores más antiguos, a quienes no se
33 Tener 60 años o más si es hombre, y/o 55 años o más si es mujer.
34 Corte Constitucional Sentencia T-201 de 2012, reiterado en la sentencia SU-769 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
había concedido pensión, a fin de que cotizaran en el ISS, por lo menos 10 años, y se les fuera concedida una pensión de jubilación»35.
Lo anterior cobra sustento al comprender como funcionaba el sistema de cotización y reconocimiento pensional que regía en Colombia antes de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones con la Ley 100 de 1993; pues previo a ello, en el país existían varios regímenes administrados por diversas entidades que eran inconexos entre sí, lo que hacía que los trabajadores, en muchas ocasiones, no tuvieran la garantía del sistema para acumular los tiempos laborados y cotizados en el sector público (cajas o fondos de previsión social) y el sector privado (ISS, patronos o cajas de previsión privadas) para acceder a una pensión, dada su ineficacia36.
En tal sentido, el requisito contenido en el literal b) del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, tuvo como origen la necesidad transitoria de ampliar la cobertura de la seguridad social de los trabajadores de mayor edad que no se encontraban afiliados al sistema (o que se encontraban afiliados solo a uno de ellos) y que, por tanto, corrían el riesgo de no pensionarse, debido a la multiplicidad de regímenes pensionales inconexos que dificultaban el acceso integral a sus cotizaciones en el reconocimiento, situación que no acontece en la actualidad, y si bien es cierto los demandantes afirman que existen personas de ese régimen que no pudieron seguir cotizando al sistema y solo lograron las 500 semanas en cualquier tiempo, no es menos cierto que la excepción se dio para aquellos que tenían una expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión de vejez, y no para quienes se
35 Sentencia T-201 de 2012 Corte Constitucional.
36 Sobre este punto Corte Constitucional en la Sentencia C-177 de 1998 expresó lo siguiente:
«(...) antes de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, Colombia no contaba realmente con un sistema integral de pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades de seguridad social. Así, en el sector oficial, el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos correspondía en general a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) y a las cajas de las entidades territoriales, aun cuando también existían otras entidades oficiales encargadas de ese manejo para determinados sectores de empleados, como los miembros de la Fuerza Pública. Por su parte, inicialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores privados era responsabilidad directa de ciertos empresarios, ya que la jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial al artículo 260 del Código del Trabajo y a las leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, era una prestación especial únicamente para ciertos patronos, a saber, para las empresas con capital mayor a ochocientos mil pesos. Igualmente, en algunos casos, y para determinados sectores económicos, la normatividad laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión privadas, como CAXDAC. Finalmente, sólo a partir de 1967, el ISS empezó a asumir el reconocimiento y pago de pensiones de trabajadores privados.
Esas distintas entidades de seguridad social no sólo coexistían sino que prácticamente no había relaciones entre ellas. Así, en el sector privado, el ISS no tenían responsabilidades directas en relación con los trabajadores de aquellas empresas que reconocían directamente pensiones, ni con los empleados afiliados a las cajas previsionales privadas (...) en términos generales, había una suerte de paralelismo entre los distintos regímenes de seguridad social que, como esta Corte lo ha reconocido, era una de las principales causas de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores.
En tal contexto, una de las finalidades esenciales de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social (CP art. 48), fue superar esa desarticulación entre los distintos regímenes pensionales, que no sólo hacía más difícil el manejo general de esta prestación sino que se traducía en inequidades manifiestas para los trabajadores. Así, durante mucho tiempo fue imposible acumular semanas o tiempos de trabajo laborados frente a distintos patronos, con lo cual las posibilidades de muchos empleados de acceder a la pensión eran mínimas.
(...)
La Ley 100 de 1993 creó entonces un sistema integral y general de pensiones, que no sólo permite la acumulación de tiempos y semanas trabajadas, sino que genera relaciones recíprocas entre las distintas entidades administradoras de pensiones, todo con el fin no sólo de aumentar la eficiencia del manejo de seguridad social sino también de ampliar su cobertura hasta llegar a una verdadera universalidad. Por ello, de conformidad con el artículo 10 de esa ley, ese régimen se aplica a todos los habitantes, con las solas excepciones previstas por esa misma ley. Además se prevé que, a partir de la vigencia ley, y según lo establece el artículo 13, para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas a cualesquiera de ellos. Y finalmente, como se vio, para corregir injusticias del pasado, se amplían las posibilidades de acumular semanas y períodos laborados antes de la vigencia de la ley" (subrayado fuera de texto)».
encontraban en edad productiva para seguir laborando y realizando el ahorro forzoso, que les permitiera luego de disminuida su capacidad de producción económica37 adquirir una pensión.
De allí que con Ley 100 de 1993, se derogaron los regímenes anteriores y se estableció uno de transición (artículo 36) para proteger la expectativa legítima de quienes estaban próximos a pensionarse bajo las reglamentaciones de las antiguas normas sobre la materia.
En esencia, el artículo 36 ibidem, dispuso que ciertos afiliados seguirían rigiéndose por los parámetros de la legislación anterior (edad mínima, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y monto de la pensión), siempre que al 1 de abril de 1994 hubiesen cumplido las condiciones específicas (por ejemplo, tener cierta edad –más de 35 años si mujer o 40 si hombre–, o al menos 15 años de servicios cotizados). Sobre este punto la Corte Constitucional dijo lo siguiente:
«Así, cuando un trabajador acredita los requisitos fijados en la ley para obtener la pensión de vejez (edad y tiempo de cotizaciones), podrá acceder a un descanso remunerado, fruto del esfuerzo de toda una vida laboral, que le permitirá contar con unos ingresos económicos que garanticen su subsistencia digna y la de su familia38.
6.2. Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 fueron derogados e integrados en un Sistema General de Seguridad Social los diversos regímenes pensionales que existían antes de su expedición. Sin embargo, en aras de proteger a quienes tenían la expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión de vejez de conformidad con los requisitos establecidos en la normatividad anterior, el legislador estableció un régimen de transición como forma de protección a sus garantías
39
fundamentales .
Esta corporación definió dicho régimen como "un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito
40
legislativo» .
Así las cosas, la existencia del régimen de transición significó que muchas personas pudieron mantener los requisitos del Acuerdo 049 de 1990 para pensionarse después de entrar en vigor la Ley 100 de 1993, con la finalidad, se repite, de proteger las expectativas legítimas de quienes ya habían estructurado su vida laboral con miras a una pensión, evitando que la reforma les impusiera súbitamente condiciones más gravosas.
37 Corte Constitucional sentencia T-398 de 2013.
39 Al respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-583 de 2010, T-334 de 2011, T-201 de 2012, T-360 de 2012 y T-408 de 2012.
Frente a la afirmación de los demandantes relacionada con que las personas que no lograron cumplir el mínimo de las 1.000 semanas estando en el régimen anterior, pero que sí cuentan con las 500 semanas antes de cumplir la edad exigida en el Acuerdo 049 de 1990, estarían en la misma condición de aquellos que solo cotizaron 500 semanas, la Sala considera oportuno traer a colación lo dicho por la Corte Suprema de Justicia41 en sentencia de 14 de noviembre de 1996 sobre ese aspecto, así:
«No puede olvidarse que la opción ordinaria de intensidad de cotizaciones en el régimen del I.S.S. para efectos del seguro de invalidez, vejez y muerte ha sido de
1.000 semanas, de tal suerte que obtener pensión con solo 500 semanas de cotización es excepcional y encuentra su razón en la necesidad de beneficiar a quienes no iniciaron su vinculación con la seguridad social a una edad temprana o pasaban por largos períodos de desempleo, lo que en circunstancias normales les impediría acreditar las mil semanas.
Por ello es claro y lógico, a juicio de la Sala, que con arreglo al artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 -decreto 758 del mismo año-, la segunda hipótesis de un mínimo de quinientas semanas sufragadas no puede cumplirse en cualquier tiempo (pues ello está reservado al otro evento en que se exige un número de cotizaciones superior), sino durante el preciso lapso de veinte años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas: 55 años para las mujeres y 60 años para los varones.
Gramaticalmente "duración" denota el espacio de tiempo en que ocurre algo, por lo que siendo clara esa expresión normativa en el precepto aplicable, no puede desatenderse su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu, que, por lo demás, no se corresponde con el que verdaderamente inspiró a los redactores de la norma».
En ese orden de ideas, para la Sala la norma acusada no incurre en violación del derecho a la igualdad (artículo 13 CN), ya que para acceder a la prestación de vejez deben cumplirse con las cotizaciones mínimas exigidas como garantía de los principios de equidad y proporcionalidad, pues como bien lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia «la justicia en materia de seguridad social debe propender a la protección de los necesitados de hoy sin el sacrificio de los de mañana, que trascienda la regla de beneficios sólo para los primeros que lleguen»42.
Así las cosas, se estima que los demandantes pierden de vista que cada uno de los regímenes pensionales se fundamentaron en momentos históricos distintos, que procuraron por ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, transformando las formas de indemnizar los riesgos sociales de vejez, muerte, e invalidez. Aunado a que en materia pensional existe una amplia facultad para configurar leyes que procura por hacer sostenible el sistema; existiendo en
41 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, magistrado ponente: Dr. José Roberto Herrera Vergara, radicado 8456.
42 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 23 de mayo de 2005, exp. 25351, magistrado ponente: Eduardo López Villegas. Reiterada en sentencia de 2 de septiembre de 2008, exp. 32765.
consecuencia, potestad para: i) fijar los requisitos que deben cumplir todas las personas sin discriminación para obtener ese derecho43, basado en los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera; y ii) "variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique el desconocimiento de los derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución)"44. De tal manera que el cargo de violación del derecho a la igualdad no prospera.
De otro lado, la Sala considera que los actores no desarrollaron de forma precisa y clara en la demanda cómo los derechos de los adultos mayores se transgreden con la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, ni sus efectos son extraíbles de su simple lectura. De manera que tampoco se avizora la aparente vulneración del artículo 46 de la Constitución.
De la misma manera, aunque en las demandas se menciona una posible vulneración del preámbulo y el artículo 1 ibídem, lo cierto es que no se desarrolló de qué manera la disposición acusada incurrió en tales afectaciones; lo cual, impide un análisis de la Sala sobre el particular, pues los actores omitieron desarrollar claramente la causal de anulación del acto con fundamento en tales normas.
Conforme lo expuesto, la Sala negará la pretensión de nulidad del aparte
«pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas» del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990.
3.6. Condena en costas
En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.45
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
43 La Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2016, refirió algunas de las restricciones del Congreso: "(i) la disposición legislativa debe evitar violentar directamente derechos fundamentales, mandatos constitucionales expresados con claridad, o establecer regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas; (ii) y, las medidas adoptadas deben proscribir los contenidos normativos que establezcan derechos y prestaciones que se apliquen sólo a determinados grupos, sin observar adecuadamente los criterios de razonabilidad y proporcionalidad".
44 Corte Constitucional C-089 de 1997.
45 «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por Colpensiones, por lo dicho en la motivación.
SEGUNDO: NEGAR la pretensión de las demandas de nulidad formulada en contra del apartado «pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas» del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Consejero de Estado
JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA
