Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 4413 de 2024

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 13001-23-33-000-2012-00235-01 (4413-2022)

Demandante: Jorge del Cristo Tirado Hernández

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Temas: Topes pensionales – Decreto 546 de 1971

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

1. La demanda
1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Jorge del Cristo Tirado Hernández, formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011 a través de la cual la UGPP, reliquidó su pensión de jubilación, partir del 1.° de febrero de 2008, en lo relacionado al ajuste del valor de la prestación al tope máximo de 25 SMLMV, esto es, a la suma de $ 11.537.500.00, de acuerdo con el Decreto 510 de 2003.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la entidad demandada a reliquidar su pensión de jubilación sin limitación máxima alguna debido al régimen especial del Decreto 546 de 1971, en concordancia con

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lo ordenado por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena en la sentencia del 18 de febrero de 2009, y con «los reajustes anuales legales, según lo determine el dictamen pericial que se produzca en esta asunto»; ii) ordenar a la UGPP pagar la diferencia entre lo que el actor efectivamente recibió con fundamento en el acto administrativo censurado y lo que debió percibir; iii) dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y iv) ordenar la expedición de copia auténtica del fallo que se profiera.

2. Hechos¹

Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes:

El 14 de marzo de 2004, el señor Jorge del Cristo Tirado Hernández, adquirió el estatus jurídico de pensionado, cuando cumplió 55 años de edad, pues los 20 años de servicio los había acreditado con anterioridad.

El 23 de junio de 2006, el Tribunal Superior de Bogotá, expidió sentencia en el marco de una acción de tutela, en el sentido de ordenar a la extinta CAJANAL reconocer y pagar al señor Tirado Hernández una pensión de jubilación en el equivalente al 75 % de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, en los términos del Decreto 546 de 1971.

A través de las Resoluciones 35532 y 36208 de 2005, CAJANAL dio cumplimiento a la providencia referida en el numeral anterior.

Mediante las Resoluciones 36208 de 2005, 0876 y 35532 de 2006, CAJANAL pretendió compartir con la Universidad de Cartagena (donde el actor ejercía como docente) la pensión previamente reconocida. Sobre este punto, el señor Tirado Hernández interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra aquellas resoluciones, con el fin de que se ordenara excluir a la referida institución educativa de la obligación de asumir el pago de la prestación.

El 18 de febrero de 2009, el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, mediante sentencia del 18 de febrero de 2009, declaró la nulidad parcial de esos actos administrativos, de manera que excluyó a la Universidad de Cartagena del pago de la

Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite.

pensión de jubilación del actor, dejándola sólo a cargo de CAJANAL. Así mismo, ordenó la reliquidación de la prestación teniendo en cuenta para el efecto la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicio en la Rama Judicial, con la inclusión de todos los factores salariales en forma proporcional además del salario base, las primas de navidad, de vacaciones, de servicios y la bonificación por servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971.

El 17 de mayo de 2011, por medio de la Resolución PAP 053039, CAJANAL dio cumplimiento a la sentencia descrita en el anterior numeral, para lo cual resolvió reliquidar, a partir del 1.° de febrero de 2008, la pensión de jubilación del señor Tirado Hernández, ajustándola, sin fundamento alguno, al tope de 25 SMLMV, pues sólo citó el Decreto 510 de 2003.

3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 2.º, 13, 23, 29, 46, 48, 53 y 58 de la Constitución

Política; Ley 100 de 1993; y los Decretos 546 de 1971 y 2527 de 2000.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos:

El Decreto 510 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005 no son aplicables al actor porque su situación únicamente se rige por el Decreto 546 de 1971, además la última norma establece los topes para pensiones que se causen a partir del 31 de julio de 2010, sin embargo, aquel adquirió su estatus jurídico el 14 de marzo de 2004.

La entidad demandada desconoció los derechos adquiridos del accionante y el principio de favorabilidad, comoquiera que si bien en el acto administrativo censurado aceptó que se encontraba cobijado por el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y en esa medida, debía aplicarse el Decreto 546 de 1971; trajo un nuevo y ajeno hecho, esto es, la limitación de la cuantía máxima de la prestación, lo cual es desfavorable al pensionado.

Sobre el asunto, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-180 de 2008, precisó que el IBL de las pensiones de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición debía ser el contemplado en la norma anterior con la cual se otorgaba el derecho, en este

caso el Decreto 546 de 1971 y no las disposiciones del Decreto 510 de 2003.

La entidad demandada al limitar la pensión en 25 SMLMV, no observó la sentencia del 18 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Tirado Hernández en cuenta la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales en forma proporcional además del salario base, las primas de navidad, de vacaciones, de servicios y la bonificación por servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971.

2. Contestación de la demanda

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), antes CAJANAL, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:²

El acto administrativo censurado fue expedido conforme a derecho porque reconoció que el actor está cobijado por un régimen especial, esto es, el Decreto 546 de 1971, en lo relacionado a los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto, sin embargo, no por esto se debe perder de vista que el ingreso base de liquidación y los factores a tener en cuenta corresponden a los consagrados en la Ley 100 de 1993.

Así mismo, de conformidad con la sentencia emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, el 18 de febrero de 2009, era procedente efectuar la liquidación de la siguiente manera:

Año 2008	Asignación Básica	$ 15.975.469.00
Año 2008	Bonificación servicios prestados	$ 144.303.00
Año 2007	Prima de navidad	$ 459.267.00
Año 2008	Prima servicios	$ 246.902.00
Año 2007	Prima vacaciones	$ 220.448.00

IBL- $17.046.389 X 75.00 = $ 11.537.500.00

Efectiva a partir del 19 de febrero de 2008 condicionada al retiro definitivo.

Si bien la operación aritmética arroja como resultado $ 12.784.792.00, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 510 de 2003, se debe ajustar al tope máximo establecido de 25 SMLMV, esto es, a la suma de $ 11.537.500.00, teniendo en cuenta el salario mínimo

Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

mensual legal vigente a la fecha de la efectividad, es decir, a partir del 1.° de febrero de 2008.

En atención a los principios de sostenibilidad financiera y de legalidad, los factores salariales a tener en cuenta son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994.

Los argumentos del actor carecen de veracidad, pues se encuentran acreditadas las excepciones de inepta demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa y por falta del requisito de conciliación prejudicial, inexistencia de la obligación, prescripción y la genérica.³

3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 26 de febrero de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:⁴

De acuerdo con el parágrafo 1.º del artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005 y con la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, emitida por el Consejo de Estado, hasta el 31 de julio de 2010 pueden causarse pensiones superiores a 25 SMLMV. Igualmente, el referido acto legislativo señaló que se entiende por causación del derecho pensional, cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a él, aun cuando no se hubiese efectuado su reconocimiento.

Por su parte, el Decreto 510 del 2003 estableció un límite máximo en la base de cotización del Sistema General de Pensiones de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En ese orden, el límite a la asignación de la pensión de 25 SMLMV opera solo a partir del 31 de julio de 2010.

³ El 13 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco de la audiencia inicial señaló que las excepciones propuestas por la entidad demandada y denominada inepta demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa y por falta del requisito de conciliación prejudicial, no tenían vocación de prosperidad porque por un lado, el acto censurado dispuso que en su contra no procedía recurso alguno de manera que se encontraba en firme, lo cual habilitó al actor para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por el otro, en el sub lite se cuestiona a un derecho pensional, de manera que, en atención a su carácter imprescriptible e irrenunciable y a las condiciones para su reconocimiento están señaladas en la ley, no puede ser objeto de negociación por ninguno de los extremos. Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

⁴ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

De acuerdo con el acervo probatorio, el actor es beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en esa medida, le es aplicable el Decreto 546 de 1971, porque desde el 1.° de octubre de 1969 hasta el 30 de enero de 2008, laboró en la Rama Judicial.

De conformidad con la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, la situación fáctica del demandante está regida integralmente por el régimen de seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993, con excepción de la edad para acceder a la pensión, tiempo de servicio y monto (Decreto 546 de 1971); de manera que también le es aplicable el Decreto 510 del 2003 y a su vez el Acto Legislativo 01 de 2005, por cuanto son normas que reformaron disposiciones de la referida ley.

No obstante, el parágrafo 1.º del artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, no resulta aplicable porque, por un lado, el derecho se causó con anterioridad al 31 de julio de 2010, esto es, el 14 de marzo de 2004, cuando el actor cumplió 55 años de edad, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

Por lo expuesto, se impone declarar la nulidad parcial de la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011, en cuanto impuso el límite de 25 SMLMV en la pensión de jubilación reconocida. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la entidad demandada reliquidar la prestación que disfruta el actor, teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia del 18 de febrero de 2009 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena. Con condena en costas.

4. El recurso de apelación

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación⁵ y lo sustentó así:

Si bien el litigio del sub lite se refiere al tema de topes pensionales, pues la forma de liquidación del demandante ya fue dirimida en otro proceso previo y por tanto no es objeto de revisión en observancia de los derechos adquiridos, también es cierto que dicho tema y su aplicación debe revisarse con base en los criterios actuales trazados sobre la materia.

⁵ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

La Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011 es un acto administrativo de ejecución porque dio cumplimiento a la sentencia emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, sin embargo, el tribunal no solo reiteró que el actor es beneficiario de un régimen especial privilegiado sino que ordenó que la mesada pensional le sea otorgada sin aplicación de los topes legales que fueron instituidos como de obligatoria observancia para las administradoras del régimen de prima media. En consecuencia, se apela «no únicamente el hecho de haber declarado la nulidad parcial, si no que solicito al H. Consejo de Estado, una sentencia de reemplazo a la proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, por ir esta en contravía de los principios orientadores del régimen pensional».

La Sentencia C-258 de 2013 precisó que todas las pensiones se encuentran sujetas a topes, lo cual se justifica en que los recursos del Estado no son infinitos. Así mismo, la institución jurídica de topes pensionales existe desde antes de la Ley 100 de 1993 y de la fecha de adquisición del estatus jurídico de pensionado del actor, pues las Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993 y el artículo 8 del Decreto 546 de 1971, establecieron restricciones en el monto de dicha prestación sin atención a quiénes son sus beneficiarios.

Por su parte, el artículo 1.° del Decreto 692 de 1994, incorporó a los funcionarios de la Rama Judicial al Sistema General de Pensiones, de manera que quedaron sometidos a los topes pensionales.

La decisión de aplicar topes está amparada en el principio de la buena fe, la protección de los intereses estatales, al igual que no se acreditó actos dilatorios o temerarios, más que la defensa de los intereses de la UGPP. En consecuencia, debe revocarse la condena en costas.

5. Intervenciones en segunda instancia

La parte demandante y el ministerio público no se pronunciaron en esta oportunidad procesal, pese a que a través del auto admisorio del recurso de apelación emitido el 3 de agosto de 2023,⁶ se les informó que contaban con la posibilidad de hacerlo hasta la ejecutoria de aquella providencia y hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para sentencia, respectivamente.⁷

⁶ Índice 29 de la plataforma SAMAI.

⁷ Al revisar SAMAI, la Sala observa que las partes y el ministerio público no allegaron pronunciamiento.

Consideraciones

El problema jurídico

Se circunscribe a establecer, conforme el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, i) si se debe aplicar el tope de 25 SMLMV a la mesada pensional del señor Jorge del Cristo Tirado Hernández, a pesar de haberse reconocido con anterioridad a la expedición de la Sentencia C-258 de 2013; y ii) si la condena en costas impuesta es acorde con los postulados de los artículos 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y 365 del CGP.

Cuestión previa

La Sala advierte que una de las inconformidades de la entidad recurrente es que la decisión del a quo aceptó lo ordenado en la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, pues, en su concepto está en contravía de los principios orientadores del régimen pensional y de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, emitida por esta corporación, al momento de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Tirado Hernández, en el equivalente al 75 % de la asignación más elevada en el último año de servicio.

Pues bien, esta Subsección advierte que de la demanda no se desprende la intención del actor de solicitar la reliquidación de su pensión de jubilación respecto a la tasa de reemplazo, período y factores salariales que hacen parte del IBL, pues esa pretensión, como lo aseveró el a quo, fue ventilada en el proceso promovido por el señor Jorge del Cristo Tirado Hernández contra la extinta CAJANAL, hoy UGPP, radicado 002-2006-00760- 00, en el cual el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena emitió sentencia el 18 de febrero de 2009, en los siguientes términos:⁸

PRIMERO: Declárase la nulidad parcial de la Resolución N° 36208 del 2 de Noviembre de 2005, proferida por La Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Declárase la nulidad de la Resolución N° 0876 del 13 de enero de 2006, proferida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Cajanal, la cual confirma la anterior.

TERCERO: Declarase la nulidad parcial de la Resolución N° 35532 del 25 de julio de 2006, por medio de la cual la entidad demandada involucra en la pensión de vejez del demandante a la Universidad de Cartagena.

⁸ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

CUARTO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, condénase a la Caja Nacional de Previsión Social a efectuar una nueva liquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación del señor JORGE TIRADO HERNÁNDEZ, teniendo en cuenta para el efecto el 75% de la asignación mensual más elevada que devengue en el último año de servicios en la Rama Judicial, de conformidad con las pruebas allegadas e incluyendo en esta nueva liquidación como factores salariales en forma proporcional además del salario base, las prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, y bonificación por servicios; éstas devengadas en el último año de servicios, y se ordene su pago

QUINTO: Ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social que excluya a la Universidad de Cartagena como cuota parte en el pago de la pensión de jubilación del demandante regulada por el decreto 546 de 1971. […].

El 4 de marzo de 2009, el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena emitió auto mediante el cual aclaró el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia transcrita, así:⁹

ACLARAR el numeral primero de la sentencia proferida el 18 de febrero de 2009, el cual quedará así:

PRIMERO: Declárase la nulidad parcial de la Resolución No. 36208 del 2 de Noviembre de 2005, proferida por La Caja Nacional de Previsión Social, en el sentido de excluir como cuota parte en la mesada pensional del demandante a la Universidad de Cartagena.

Aquella providencia quedó debidamente ejecutoriada el 17 de marzo de 2009, como lo señala la constancia emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena.¹⁰

En consecuencia, sobre las pretensiones de reliquidación de la pensión de jubilación del actor ventiladas en la sentencia citada, recae el fenómeno jurídico de cosa juzgada, conforme el artículo 189 del CPACA y en ese sentido, la Sala no realizará pronunciamiento alguno al respecto y en su lugar, el estudio se circunscribirá a resolver el problema jurídico planteado.

Marco normativo y jurisprudencial

De los topes pensionales

El artículo 2 de la Ley 4 de 1976¹¹ dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores

⁹ Conforme consta en la parte motiva de la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011. Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

¹⁰ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

¹¹ Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.

a 22 veces este mismo salario». Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.¹²

A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLVM.

Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública».

En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:¹³

[…] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53). La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […].

[…] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].

De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones.

En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional¹⁴ ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial. Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados,

¹² Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989.

¹³ Sentencia C-155 de 1997.

excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».¹⁵

El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos:

Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media. Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005.

En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.» (Resalta la Sala).

En esta oportunidad, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados a estos. De manera especial, la corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a las pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.

En cuanto a la materialización de las órdenes impuestas en la Sentencia C-258 de 2013, resulta relevante citar la Sentencia SU-575 de 2019, en la que se señaló que las reglas establecidas en aquella decisión también se aplican a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición. En ese orden, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de congresistas y magistrados de las altas cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las

pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

Así las cosas, con la aplicación de los topes a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional, tal y como se pretendía desde la expedición de la Ley 4.ª de 1976, por la cual las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía; medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal.

Hechos probados

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente:

El 2 de noviembre de 2005, por la Resolución 36208¹⁶ CAJANAL reconoció al señor Jorge del Cristo Tirado Hernández una pensión de jubilación, en cuantía de $ 7.108.153.74 a partir del 1.° de julio de 2005, condicionada a la acreditación del retiro definitivo del servicio.

El 25 de julio de 2006, en cumplimiento de una sentencia de tutela emitida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, el 23 de junio de 2006, CAJANAL expidió la Resolución 35532¹⁷ a través de la cual reliquidó la pensión de jubilación al demandante en cuantía de

$ 9.845.739,68, a partir del 1.° de julio de 2005, condicionada a la acreditación del retiro definitivo del servicio.

El 18 de febrero de 2009, el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena emitió sentencia de primera instancia en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el señor los señores Jorge del Cristo Tirado Hernández contra la extinta CAJANAL, hoy UGPP, en el sentido, de ordenar, entre otras cosas, lo siguiente:¹⁸

[…] CUARTO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, condénase a la Caja Nacional de Previsión Social a efectuar una nueva liquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación del señor JORGE TIRADO

¹⁶ Conforme consta en la parte motiva de la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011. Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

¹⁷ Conforme consta en la parte motiva de la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011. Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

¹⁸ El 4 de marzo de 2009, el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, aclaró el numeral primero de la parte

resolutiva de la sentencia transcrita. Conforme consta en la parte motiva de la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011, obrante en el expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

HERNÁNDEZ, teniendo en cuenta para el efecto el 75% de la asignación mensual más elevada que devengue en el último año de servicios en la Rama Judicial, de conformidad con las pruebas allegadas e incluyendo en esta nueva liquidación como factores salariales en forma proporcional además del salario base, las prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, y bonificación por servicios; éstas devengadas en el último año de servicios, y se ordene su pago. […]

El 17 de mayo de 2011, en cumplimiento de la sentencia transcrita líneas atrás, la extinta CAJANAL profirió la Resolución PAP 053039,¹⁹ mediante la cual reliquidó la pensión de jubilación del actor a partir del 1.° de febrero de 2008, condicionada al retiro definitivo del servicio. Para tal efecto, la autoridad pensional tuvo en cuenta que el actor a. había laborado en la Rama Judicial desde el 1.° de octubre de 1969 hasta el 11 de enero de 1977 y desde el 8 de septiembre de 1989 hasta el 30 de enero de 2008, para un total de

1.320 semanas; y b. el 14 de marzo de 2004, adquirió el estatus jurídico pensional.

Igualmente, tomó una tasa de reemplazo del 75 % de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio, con la inclusión, de los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados y las primas de navidad, de servicios y de vacaciones.

Por su parte, dispuso que «la operación aritmética de la liquidación de la pensión es por valor de ($ 12.784.792,00) M/CTE, pero con la aplicación de lo establecido en el Decreto 510 de 2003, se debe ajustar el valor de la pensión al tope máximo establecido de veinticinco (25) salarios mínimos, esto es a la suma de ($ 11.537.500.00) M/CTE, teniendo en cuenta el salario mínimo legal vigente a la fecha de efectividad».²⁰ Así mismo, estableció pagar al demandante las diferencias que resultaren a su favor entre lo ordenado y lo pagado por conducto de las Resoluciones 36208 de 2005 y 35532 de 2006, deduciendo lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa, con los reajustes correspondientes.

Finalmente,  ordenó  descontar  de  las  mesadas  atrasadas  la  suma  de  $ 6.296.007,  por concepto de aportes a pensión sobre los factores de salario no efectuados.

El caso concreto. Análisis de la Sala

Sobre el primer problema jurídico

¹⁹ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

²⁰ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

En primera medida, la Sala advierte que en el recurso de apelación la entidad recurrente manifiesta que la Sentencia C-258 de 2013 precisó que todas las pensiones se encuentran sujetas a topes, lo cual se justifica en que los recursos del Estado no son infinitos. De ahí que las Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993, hayan establecido restricciones en el monto de dicha prestación sin atención a quiénes son sus beneficiarios.

Afirma que la cuantía de la prestación no puede exceder de 25 SMLMV, pues la existencia del régimen especial del Decreto 546 de 1971 no implica que las mesadas pensionales de sus beneficiarios queden excluidas de las normas generales en cuanto a los montos máximos.

Pues bien, la Sala observa que el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena en sentencia del 18 de febrero de 2009, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 002 2006 00760 00, entre otras cosas, a título de restablecimiento del derecho ordenó, a la extinta CAJANAL, hoy UGPP, reliquidar la pensión de jubilación del señor Tirado Hernández, en el equivalente al 75% de la asignación básica más elevada devengada durante el último año de servicio, con la inclusión de los siguientes factores percibidos en ese lapso: asignación básica, primas de navidad, de vacaciones, de servicios y bonificación por servicios.²¹

Ahora, el acto administrativo censurado luego de dar cumplimiento a la referida providencia, en virtud de una aplicación autónoma de la ley dispuso que la pensión de jubilación del actor se ajustaría al tope máximo de 25 SMLMV, esto es, a la suma de

$ 11.537.500.00, de acuerdo con el Decreto 510 de 2003, «teniendo en cuenta el salario mínimo legal vigente a la fecha».²²

Bajo este panorama, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que la UGPP no desconoció el ordenamiento superior al determinar en el acto acusado referido que la mesada pensional del actor estaba sujeta al monto de 25 SMLMV. Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos:²³

²¹ Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

²² Ibidem.

²³ Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 17 de febrero de 2022, radicado 44001 23 31 000 2011 00105 02 (3150-2015) y del 10 de febrero de 2022,

radicado 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014).

CAJANAL le reconoció al demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto por el Decreto 546 de 1971 y la reliquidó conforme a lo ordenado en la sentencia producto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por aquel.

CAJANAL estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto. En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados.

Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral.

Aunque el señor Tirado Hernández consolidó el estatus pensional en 2004,²⁴ esto es, antes del 31 de julio de 2010, fecha a la que aludió el Acto Legislativo 1 de 2005 para evitar que se causaran pensiones por encima de 25 SMLMV, tal situación no es razón suficiente para afirmar que la cuantía de su prestación estaba exenta de límites máximos, toda vez que para ese momento también existían topes pensionales, toda vez que para ese momento también existían topes pensionales, pues estos fueron previstos en el ordenamiento desde la Ley 4 de 1976 y se siguieron reiterando en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003.

Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:²⁵

²⁴ Conforme consta en la Resolución PAP 053039 del 17 de mayo de 2011, el actor consolidó el estatus pensional el 14 de marzo de 2004. Expediente digital visible a índice 2 de SAMAI.

²⁵ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000- 23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018).

Por cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993.

El legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad. Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976.

Así las cosas, se concluye que si bien el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, ello no impide acudir a la normativa general, porque se tiene que con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 se extendió la sujeción de mesadas pensionales, incluso de regímenes especiales, a los topes fijados por el régimen general, que para el caso en concreto, correspondió al contenido en el Decreto 510 de 2003, norma vigente al momento de adquisición del estatus jurídico pensional del actor.

En ese orden, una vez realizadas las operaciones de liquidación pensional ordenadas por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, única y exclusivamente se modificó el tope de la pensión, situación que se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, era procedente que la UGPP luego de dar cumplimiento a la sentencia proferida por esta jurisdicción, aplicara en el caso las pautas contenidas en los artículos 5 de la Ley 797 del 2003, el cual modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y 3 del Decreto 510 de 2003, que corresponde a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por lo expuesto, el proveído apelado será revocado en tanto inaplicó dicho límite.

2.5.3. Sobre el segundo problema jurídico

La parte demandada solicitó revocar la condena en costas impuesta en primera instancia, pues considera que la decisión enjuiciada consistente en aplicar topes está amparada en el principio de la buena fe y en la protección de los intereses estatales e igualmente, no se acreditó actos dilatorios o temerarios, más que la defensa de los intereses de la UGPP.

Al respecto, se observa que si bien el a quo fundamentó su decisión en el numeral 1° del artículo 365 del CGP,²⁶ lo cierto es que conforme el análisis realizado con antelación la Sala concluyó que se impone revocar la providencia de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda; razón por la cual la condena en costas fijada, incluyendo las agencias en derecho, también carece de justificación.

De la condena en costas

El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,²⁷ en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

²⁶ «ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código». […]

²⁷ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia.

4. Conclusión

Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala revocará el proveído apelado, porque por un lado, inaplicó los límites o topes pensionales de 25 SMLMV sobre la mesada que devenga el accionante y, por el otro, condenó a la parte demandada en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. Revocar la sentencia proferida el 26 de febrero de 2021, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por el señor Jorge del Cristo Tirado Hernández contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para en su lugar, negarlas, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente

SBZ

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.