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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00820-01 (6599-2022)
Demandante: Oliverio de Jesús Tapasco Reyes
Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
Tema: Reconocimiento de la pensión gracia. Docente alfabetizador. Experto agrícola. Etnodocente. Tiempos de servicio territoriales y nacionalizados. REVOCA SENTENCIA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el once (11) de febrero de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
El señor OLIVERIO DE JESÚS TAPASCO REYES instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:
PRETENSIONES1
Que se declare la nulidad de las Resoluciones: i) RDP 019973 de 24 de mayo de 2016 y ii) RDP 035808 de 26 de septiembre de 2016, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago la pensión gracia y resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del acto administrativo inicial, confirmando en todas sus partes la decisión recurrida.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación, así como a reajustar los valores
1 Folios 6 y 7, archivo digital denominado «EDDemanda_ 17001233300020160082001», documento
«001CuadernoUno», índice 2 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co 1
adeudados de acuerdo con el IPC; y cancelar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA.
Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada.
HECHOS2
Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera:
Que el señor Oliverio de Jesús Tapasco Reyes cumplió 50 años el 4 de julio de 2009 y acreditó ser nombrado antes del 31 de diciembre de 1980 y contar con 20 años de servicio a favor del magisterio, toda vez que laboró al servicio del Departamento de Caldas como experto agrícola en educación fundamental en el Centro Educativo Portachuelo.
Que el 2 de febrero de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por considerar que cumplía con las exigencias de tiempo, edad, y demás requisitos de orden legal para ser beneficiario de la prestación, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 019973 de 24 de mayo de 2016 con la que negó la prestación.
Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, resuelto mediante la Resolución RDP 035808 de 26 de septiembre de 2016, confirmada la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA
La demanda fue admitida mediante auto del 12 de diciembre de 20163 y notificada a la UGPP4, quien mediante memorial de contestación5 manifestó que el actor no cumple con los requisitos exigidos para ser beneficiario de la prestación solicitada, ello en razón a que no acreditó haber laborado como docente durante el periodo prestado en el departamento de Caldas como experto agrícola.
Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) prescripción y (iii) la genérica.
En la audiencia inicial6 se difirió para la sentencia la resolución de las excepciones propuestas por considerar que se fundamentaban en asuntos de fondo, se fijó el litigio, se agotó la etapa conciliatoria y se decretaron las pruebas. Una vez agotado el periodo probatorio se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que presentaran las alegaciones en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.
2 Folios 5 a 6, ibid.
3 Folios 119 a 120, ibid.
4 Folio 128, ibid.
5 Folios 245 a 251, ibid.
6 Folios 260 a 264, ibid.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7
El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia escrita el 11 de febrero de 2022, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y decidió condenar en costas a la parte activa. Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico del accionante.
Sobre el caso particular aseguró que conforme el material probatorio de la actuación el señor Oliverio de Jesús Tapasco Reyes no cumplió a cabalidad con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, pues de los certificados laborales no se desprende que los servicios prestados en favor del departamento de Caldas en calidad de experto agrícola y/o agropecuario obedezcan a una vinculación como docente en el nivel de básica primaria o secundaria, adscrito a un plantel educativo oficial dentro de estos mismos niveles.
En ese sentido, señaló que aunque el demandante hubiera cumplido labores en virtud del nombramiento y posesión efectuado por una entidad territorial como lo es el departamento de Caldas, en programas de Educación o alfabetización, ello no lo ubica «en la hipótesis contemplada por la norma para hacerse merecedor de la pensión gracia concebida ella como una medida para restablecer el equilibrio salarial de los profesores del nivel territorial frente aquellos del nivel nacional, antes de que se produjese el proceso de nacionalización de la educación, esto es, en favor de aquellos nombrados […] en calidad de docentes de primaria, secundaria o normalistas […]».
De la misma forma, no encontró probado que el demandante hubiese estado afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo menos desde el año 1989 cuando el mismo fue creado, lo cual «ciertamente obedece al hecho de no haber ocupado el cargo de Experto Agrícola en calidad de docente adscrito a una institución oficial […]».
Por otro lado, señaló que el servicio prestado entre el 2004 y el 2014, en el Centro Educativo Portachuelo del municipio de Riosucio resulta insuficiente para acreditar los 20 años de servicio en la docencia territorial.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante en atención a los gastos de representación que se probaron dentro del proceso.
RECURSO DE APELACIÓN8
La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Su
7 Folios 97 a 110.
8 Folio 209.
inconformidad se centra en el hecho de que, contrario a lo que señaló el a quo, dentro del proceso sí se logró demostrar fehacientemente que los tiempos de servicio, su labor como docente, la fecha de ingreso a la docencia y la institución educativa a la cual se encontraba vinculado cumplen con cada uno de los requisitos legales para acceder a la prestación solicitada.
Aseguró que, del certificado expedido por la Secretaría de Educación de Caldas en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, se desprende que el actor fue nombrado mediante el acto administrativo 002 del 5 de enero de 1976 y que fue en calidad de docente en propiedad en el Centro Educativo Portachuelo del orden departamental y que además los aportes a seguridad social se hicieron a CAJANAL.
Luego, explicó que no es cierto que el señor Tapasco Reyes, haya sido nombrado en calidad de administrativo y menos cierto es que no se acreditó en qué institución educativa desempeñó sus labores como docente, pues como se ha probado, fue en el Centro Educativo Portachuelo en el municipio de Riosucio-Caldas.
Consideró que ha existido mala fe por parte del funcionario que expidió el certificado de historia laboral de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas «[…] toda vez que cuando se expide dicho certificado al solicitar la prestación, en él se observa con toda claridad que prestó sus servicios como EXPERTO AGRÍCOLA EDUCACIÓN FUNCIONAL (certificado del 5 de octubre de 2015); pero cuando en el curso del proceso se ordena como prueba que la misma secretaría certifique los tiempos de servicio prestados por el demandante, entonces le incluyen la palabra ADMINISTRATIVO (certificado expedido el 10 de marzo de 2020)».
Que cuando el fallo nugatorio se sustenta con la Sentencia de Unificación del 21 de junio de 2018 (sic), lo único que hace es avalar lo que reiteradamente se ha manifestado y probado a lo largo del litigio pues, se allegaron sendos decretos, actas de posesión y certificaciones donde se expresa la calidad de docente, el año de vinculación, la entidad a la cual hizo aportes a seguridad social y la labor desempeñada.
Por último, resaltó que el Consejo de Estado nunca ha desestimado la prestación del servicio docente en la educación no formal.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES
De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso de apelación, la entidad demandada emitió pronunciamiento frente al mismo, solicitando confirmar la decisión de primera instancia.
Para ello, manifestó que el periodo laborado por el actor entre el 6 de enero de 1976 y el 28 de febrero de 1994 no cumple con el requisito principal para acceder a la pensión gracia, esto es, desempeñar labores propias de la pedagogía, comoquiera
que siempre se desempeñó en un cargo administrativo denominado «experto agropecuario».
POSICIO?N DEL MINISTERIO PU?BLICO
El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto a través del cual solicita confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
Que, si bien es cierto, el señor Oliverio de Jesús Tapasco Reyes estuvo vinculado desde el 6 de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1976 como Experto Agrícola con aportes a CAJANAL; así mismo, en el mismo cargo entre el 1.? de enero de 1979 y el 23 de noviembre de 1992 y entre el 1.? de enero de 1993 al 28 de febrero de 1994, no es posible establecer si los servicios prestados obedecieron a una vinculación como docente.
Igualmente, señaló que, aunque existe un nombramiento del actor en el Centro Educativo Portachuelo del Municipio de Riosucio, este periodo estimado entre el año 2004 y 2014, no resulta suficiente para acreditar los 20 años de servicio, establecido en la Ley para ser acreedor de la pensión gracia debatida.
Se decidirá la controversia, previas las siguientes,
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si los tiempos de servicios prestados por el señor Oliverio de Jesús Tapasco Reyes, como Experto Agrícola para el Equipo de Educación Fundamental para el departamento de Caldas pueden ser contabilizados para efectos de percibir la prestación que se reclama dentro de la presente controversia. En caso afirmativo, se tendrá que pasar a analizar si se cumplieron con los demás requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia.
Marco normativo y jurisprudencial
En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que:
«Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]»
Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados.
«[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:
- Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.
- (Derogado por la Ley 45 de 1931).
- Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
- Que observe buena conducta.
- (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931).
- Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.»
Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […]. Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos.
«ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
(..)
Pensiones:
Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.»
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que,
«[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales
10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón.
11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones.
«i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.
Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.
La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988).
Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación
—situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.
Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas
—situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original)
En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos.
Que acredite 50 años de edad.
Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de
12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional.
Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración.
Resolución del caso concreto
Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia.
No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar: i) si el cargo que ostentó el actor como «experto agrícola» fue en calidad de docente y ii) si el tiempo laborado entre el 6 de enero de 1976 y el 28 de febrero de 1994 puede ser tenido en cuenta para obtener la prestación deprecada.
Por lo expuesto, se procederá a examinar cada uno de los tiempos laborados que fueron desestimados por el juez de primera instancia y respecto de los cuales se expresó inconformidad. Para el efecto, se precisa que los requisitos atinentes a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad.
Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que el demandante prestó sus servicios, así:
Periodo I: Experto Agrícola - 6 de enero de 1976 al 28 de febrero de 1994
Conforme a lo dicho, se observa que el señor Oliverio de Jesús Tapasco Reyes fue nombrado como «Experto Agrícola» dentro del programa de alfabetización funcional mediante Decreto 2 de 197613. Veamos:
DEPARTAMENTO DE CALDAS DECRETO NUMERO 002 DE 1976
Por la cual se hacen unos nombramientos y se dictan otras disposiciones en el ramo de la educación
La GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS, en uso de sus
13 Folio 115 y 1666, archivo digital denomindo «EDDemanda_ 17001233300020160082001», documento
«001CuadernoUno», índice 2 SAMAI.
atribuciones legales,
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Con cargo al artículo 521 del actual presupuesto de gastos y con la asignación que se expresa, hácense los siguientes nombramientos y traslados en el ramo de la educación -PROGRAMA ALFABETIZACIÓN FUNCIONAL:
EXPERTOS AGRICOLAS Asignación $4.560,00
[…]
57-9. Oliverio de J. Tabasco Hoyos. RIOSUCIO […]
ARTÍCULO SEGUNDO. El presente Decreto rige a partir del 6 de enero del año en curso.
El demandante tomó posesión14 del referido cargo el 27 de enero de 1976 ante la Secretaría de Educación departamental, con efectos fiscales a partir del 6 de enero de 1976 y se desempeñó en el mismo durante los siguientes lapsos:
| EXPERTO AGRICOLA EQUIPO EDUCACIÓN FUNCIONAL | |||||
MUNICIPIO | DESDE | HASTA | SUMATORIA TIEMPO DE SERVICIO | ||
| AÑOS | MESES | DÍAS | |||
Riosucio | 06/01/1976 | 31/12/1976 | 0 | 11 | 25 |
| Samaná | 01/01/1979 | 31/01/1980 | 1 | 0 | 30 |
Belalcázar | 01/02/1980 | 31/01/1982 | 1 | 11 | 30 |
| Supia | 01/01/1983 | 31/12/1985 | 2 | 11 | 30 |
Risaralda | 01/01/1986 | 30/04/1988 | 2 | 3 | 29 |
Supia | 01/05/1988 | 23/11/1992 | 4 | 6 | 22 |
| Supia | 01/01/1993 | 28/02/1994 | 1 | 1 | 27 |
TOTAL | 15 | 1 | 13 | ||
El juez de primera instancia desestimó el tiempo en que el señor Tapasco Reyes laboró como experto agrícola en el programa de alfabetización funcional entre 1976 y 1994, bajo la tesis de que la actividad realizada no se circunscribió al ejercicio de una labor docente; y utilizó como argumento de reafirmación el hecho de que «no se encontró probado que el demandante hubiera estado afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo menos desde el año 1989 cuando el mismo fue creado».
No obstante, a juicio de la Sala —y contrario a lo señalado por el fallador de primera instancia—, la resolución de nombramiento y la respectiva acta de posesión antes expuestas, a pesar de que no señalan que durante ese período se le haya atribuido de manera literal al demandante la categoría de docente, sí resultan suficientes para evidenciar que la voluntad del nominador frente al correspondiente empleo fue en tal calidad, en la medida que el programa al que este fue adscrito corresponde a uno de aquellos en los cuales por excelencia se ejecutarían labores como docente.
14 Folio 113, ibid.
La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que las tareas de los docentes alfabetizadores para adultos sí implican la actividad docente, ya que estas se relacionan con el proceso de educación formal que, según advierte en los Decretos
128 de 1977 y 2277 de 1979, están sujetas a la regulación legal del sistema educativo y a las directrices del Ministerio de Educación Nacional.
Para el efecto, se traen a colación algunos apartados de la sentencia de 6 de julio de 2017, radicación 4537-1615, en los que esta Sección precisó que:
« (…) En este orden de ideas, se hace necesario señalar que el ejercicio de la profesión docente lo define el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2o. PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.
Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.
Por su parte, el Decreto 3011 de 1997 por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos, señala:
“Artículo 1º. La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los Decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto.
Se regirá igualmente por las disposiciones que para el efecto dicten las entidades territoriales según sus competencias.
( . . . )
Artículo 5º. La educación de adultos ofrecerá programas de: 1. Alfabetización.
2. Educación básica. 3. Educación media. 4. Educación no formal. 5. Educación informal. ”
De lo anterior se deduce que la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, etc, incluyendo los cargos relativos a funciones distintas a la estrictamente educativa, según lo prevé el inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979), están cobijados por el Estatuto Docente.» . (Negrillas fuera del texto original)
De igual manera, la Sala resalta que, con posterioridad a la expedición del Estatuto Docente en 1979, la labor de alfabetización fue definida expresamente en el
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, CP: César Palomino Cortés. Radicación Número: 52001-23-33-000-2014-00257-01(4537-16)
parágrafo del artículo 3 del Decreto 428 de 7 de febrero de 1986 y, a su turno, en el artículo 6 de Decreto 3011 de 19 de diciembre de 1997. Así las cosas, sin duda alguna la instrucción en alfabetización implica el ejercicio de la actividad docente por lo que es necesario tenerla en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia analizada.
Sentado lo anterior, a juicio de la Sala —y contrario a lo señalado por el fallador de primera instancia—, está plenamente acreditado que el cargo de experto agropecuario desempeñado por el señor Oliverio de Jesús Tapasco, tenía dentro de sus funciones principales la de impartir enseñanza o actividad pedagógica relacionada con la alfabetización, comoquiera que lo evidenciado de acuerdo al acto de nombramiento y la nomenclatura del empleo desempeñado, es que la actividad ejecutada se circunscribió al ejercicio de una labor docente en los términos del Decreto 2277 de 1979 antes mencionado
Del mismo modo, no puede pasarse por alto que el Decreto 1637 de 1960 por medio del cual se «reorganiza el Ministerio de Educación nacional y se determinan sus funciones», creó la División de Educación Elemental y Alfabetización, la cual a su vez estaría integrada por la Sección de Alfabetización y Educación Fundamental que tenían como funciones las siguientes:
[…]
Estudiar los problemas y las necesidades del país en lo que se refiere a alfabetización y educación fundamental.
Planear, desarrollar y supervisar campañas de alfabetización y educación fundamental.
Elaborar los planes de estudio para las campañas de alfabetización y educación fundamental y velar por su cumplimiento.
Colaborar con la Sección de Equipos y Materiales Escolares en la adecuada selección de los respectivos equipos, materiales, y textos de orientación y guía.
[...]
Colaborar con la Sección de Formación, Capacitación y Perfeccionamiento de Maestros en la elaboración de sus programas.
Coordinar con la División de Acción Comunal y con las demás entidades públicas y privadas que efectúen actividades similares, la planeación y desarrollo de los programas comunes.
Posteriormente, en desarrollo de esa normativa, el gobierno nacional expidió el Decreto 963 del 6 de mayo de 1961 mediante el cual «se determin[ó] el personal de planta de los Equipos de Educación Fundamental dependientes de la División de Educación Elemental y alfabetización», estableciendo en su artículo primero que los profesionales agrícolas eran parte de dicha división16.
16 «Artículo primero. Las funciones propias de los Equipos de Educación Fundamental dependientes de la División de Educación Elemental y Alfabetización, del Ministerio de Educación Nacional. se ejercerán por el siguiente personal:
Así las cosas, las funciones desempeñadas por el demandante se encuentran dentro de las establecidas en las normas citadas, esto es, las relativas al cargo de Experto Agrícola en el Equipo de Educación Fundamental, razón suficiente para que la experiencia acreditada en este cargo resulta útil para efectos del cómputo de tiempo de servicio para el otorgamiento de la pensión de jubilación especial de que trata la Ley 114 de 1913.
Ahora bien, en el recurso de alzada el demandante basó también su inconformidad con la decisión adoptada en primera instancia en el hecho de que según algunas de las pruebas allegadas por la entidad demandada y en respuesta a algunos exhortos se desempeñó como funcionario administrativo conforme a la certificación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; circunstancia que fue desvirtuada con las documentales por él aportadas en la demanda y que tienen fecha de expedición previa incluso a la reclamación del derecho en sede administrativa.
En particular, en la demanda se encuentra el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral 2541 del 9 de septiembre de 201517, donde el señor Tapasco Reyes indica que el cargo desempeñado conforme al acto administrativo 2 del 5 de enero de 1976 era de naturaleza docente. En contraposición, en los antecedentes administrativos se hallan los Formatos Únicos para la Expedición de Certificación de la Historia Laboral 1438 del 23 de septiembre de 201118 y 1690 del 8 de septiembre de 200619, donde para el mismo periodo comprendido entre el 1.° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1978, se certifica que el cargo ocupado era tanto administrativo como docente, respectivamente.
Del material probatorio aportado puede observarse que con la demanda se aportan certificaciones que acreditan la calidad de docente del recurrente; mientras que, con la contestación, se anexaron documentos que hacen parte de los antecedentes administrativos en los que indica que para varios de esos períodos el demandante tenía la calidad de funcionario administrativo. Sin embargo, esta evidente contradicción no ofrece elementos de convicción para asegurar que no se acredita la calidad de docente del señor Tapasco Reyes durante el período comprendido entre el 6 de enero de 1976 y el 28 de febrero de 1994; pues en aplicación del principio de primacía de realidad sobre las formas20 debe reconocerse que las labores que como experto agrícola desarrolló durante ese lapso — que además es el cargo que de manera inequívoca se certifica en los documentos contradictorios
[…]
17 Expertos Agrícolas II. 6»
17 Índice 2 SAMAI, archivo denominado «ED_DEMANDA_17001233300020160082(.zip) NroActua 2», sub archivo 001CuadernoUno, folio 33.
18 Índice 2 SAMAI, archivo denominado «ED_DEMANDA_17001233300020160082(.zip) NroActua 2», carpeta
«003CDExpedienteAdministrativo», subcarpeta «CC_4545397», archivo denominado «0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-14-2017-01-25_105350».
19 Ibid. Archivo denominado «0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-10-2017-01-25_105350».
20 Al respecto, Corte Suprema de Justicia, providencia SL4330-2020 del 21 de octubre, radicación 83692: «Por su parte, el postulado de primacía de la realidad sobre las formas constituye un principio constitucional, según el cual se debe privilegiar la realidad empírica y objetiva en la que se desarrolla el trabajo, sobre las formalidades pactadas por los actores. Este mandato supralegal es transversal en el derecho laboral, por tanto resulta útil no solo para establecer si existió una relación subordinada, sino también a la hora de esclarecer qué emolumentos son constitutivos de salario, determinar el verdadero empleador en relaciones tripartitas o multipartitas, la continuidad y los extremos temporales del vínculo e incluso desmantelar situaciones de simple interposición, entre otros.»
—, son eminentemente labores correspondientes al cargo de un docente de conformidad con el marco legal antes señalado.
Aunque en principio esta corporación se ha encargado de desarrollar esta figura particularmente, en el caso del contrato de prestación de servicios al instituir el concepto del «contrato realidad», la misma resulta plenamente aplicable al caso concreto, pues se pretende a través de certificaciones dotar a un trabajador con una calidad que no tiene, ante lo cual resulta necesario dar aplicación a esta figura en pro de zanjar cualquier discusión.
En ese sentido, debe precisarse que, con base a este mandato constitucional establecido en el artículo 93 de la Carta Política21, restaurador del equilibrio de las relaciones laborales, en caso de divergencia entre lo que ocurre en la realidad —en este caso la existencia de unas funciones que claramente han sido determinadas por ley para considerarse al demandante como docente — y lo que se ha plasmado en un documento —la connotación administrativa del actor cuando prestó servicios como experto agrícola—, deben prevalecer los hechos demostrados y los supuestos fácticos de las normas que consagran que la labor educacional prestada por el demandante, se considera efectuada en ejercicio de la profesión docente ya que estos no pueden ser neutralizados por documentos o formalidad alguna.
((Además, es relevante señalar que, si bien se reconoce en el certificado 1690 del 8 de septiembre de 2006 la ocupación de un cargo administrativo por parte del señor Reyes Tapasco, este documento también especifica que el tipo de vinculación con el FOMAG era de naturaleza nacionalizada. Este detalle contradice el argumento de que el demandante no era docente, ya que hace referencia a la clasificación dentro del grupo de docentes, la cual puede ser nacional, nacionalizada o territorial según lo estipulado en la Ley 91 de 1989. Por lo tanto, resulta inválido circunscribir tal categoría exclusivamente a la de funcionarios administrativos.
Por consiguiente, para la Sala no existe duda de que la vinculación del demandante, sostenida entre el 6 de enero de 1976 y el 28 de febrero de 1994, lo fue en calidad de docente.
En cuanto al planteamiento del a quo según el cual el hecho de que no se haya acreditado que el demandante haya estado afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), por lo menos desde el año 1989 cuando el mismo fue creado, obedece al hecho de que no ocupó el cargo de experto agrícola en calidad de docente, no tiene asidero alguno pues, la afiliación al FOMAG no es la que le da la naturaleza de un servidor como docente.
Por el contrario, la afiliación a este fondo era «para quienes se enc[ontrara]n vinculados a la fecha de la promulgación de la Ley [91 de 1989], [...] y de los que se vincul[aran] con posterioridad a ella». En todo caso, la afiliación está referida a un simple trámite que pudo haberse dado o no en el tiempo, sin que ello condicione el
21 Artículo 53 «El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
[…] primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; […]»
ejercicio de la plaza como docente, máxime cuando existen pruebas que demuestran que, si se ejerció la relación legal y reglamentaria en tal calidad y, por tanto, de no haberse afiliado sería la autoridad nominadora la que asumiría las prestaciones del servidor, pero sin que ello, se itera, desvirtuara la calidad de docente que ostentaba.
Ahora, respecto de la naturaleza del vínculo es necesario señalar que, en principio, esta fue de carácter territorial toda vez que, el acto de nombramiento en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la Gobernadora de Caldas y no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma.
Sin embargo, de acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral expedido el 10 de marzo de 202022 por la Secretaría de Educación de Caldas, en concordancia con el oficio CHV-538 del 16 de julio de 2012, expedido por la Coordinadora (E) de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, los tiempos de servicio prestado desde el 1.° de enero de 1977 en adelante fueron pagados a través de recursos de los denominados
«Fondos Educativos Regionales» (FER), circunstancia que implicó que la plaza pasó a ser nacionalizada, en virtud de que se surtió el proceso de nacionalización con financiación de las cuentas especiales del FER.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial del apelante como educador estatal del orden territorial-nacionalizado comprendido entre el 6 de enero de 1976 al 28 de febrero de 1994 (15 años, 1 mes y 13 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada.
Periodo II: Del 18 de marzo de 2004 al 4 de julio de 201423
El gobernador del departamento de Caldas, en uso de las facultades legales y reglamentarias, especialmente las conferidas por la Ley 715 de 200124 y los Decretos 804 de 1995 y 3020 de 200225, a través del Decreto 00259 del 15 de marzo de 2004, nombró en provisionalidad al señor Oliverio de Jesús Tapasco como docente en la Institución Educativa Centro Educativo Portachuelo (La Rueda) del municipio de Riosucio, según se observa a continuación:
DECRETO NO. 00259 15 MAR 2004
22 Obrante en el folio 302 del archivo digital denominado «001CuadernoUno»
23 Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedida por la Secretaría de Educación de Caldas del 9 de septiembre de 2015, el reclamante se desvinculó en dicha fecha del servicio por retiro forzoso, a través de la Resolución 4162-6 del 3 de julio de 2014.
24 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
25 Por el cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
POR MEDIO DEL CUAL SE HACEN UNOS NOMBRAMIENTOS PROVISIONALES DE DOCENTES DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON CARGO AL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES TENIENDO EN CUENTA EL PROCESO DE REORGANIZACION DEL SECTOR EDUCATIVO.
El Gobernador del Departamento de Caldas, en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el artículo 29 del decreto 1950 de 1973, artículo
21 del Decreto Departamental 442 del 14 de mayo de 1999 (estatuto de
Administración de personal. […]. Ley 115 de 1994, artículos 62,115 y 116, Ley
715 articulo 83. Decreto 804 de 1995, artículos 11 a 13 Decreto 3020 de 2003.Decreto 1850 de 2002. Acta de acuerdo de "El palo" del 22 de marzo de 2001,
[…]
ARTÍCULO SEXTO: Nombrar en PROVlSIONALIDAD a OLIVEIRO DE JESUS
TAPASCO R. identificado (a) con Cédula número 4.545.3S7 para desempeñar el Cargo de DOCENTE, en la institución educativa CENTRO EDUCATIVO PORTACHUELO (LA RUEDA), del Municipio RIOSUCIO, en la vacante de LUÍS ALFONSO HERRERA RIOS, identificado (a) con la Cédula de Ciudadania (sic) No.10,212,799 a quien se le aceptó renuncia mediante decreto 1029 OE 2002/11/19, con una asignación mensual de acuerdo al grado en el escalafón nacional docente que acredite, en caso contrario la asignación se hará únicamente de acuerdo a lo estipulado por el Decreto de salarios que para tal fin expide el Gobierno Nacional.
El actor fue posesionado en dicho cargo por parte de la secretaria de educación del departamento el día 18 de marzo de 200426, precisándose en dicha diligencia que el acto se realizó «de conformidad con el Decreto 804 de 1995, reglamentario del título III capítulo 3 de la Ley 115 de educación para grupos étnicos».
En este sentido, se precisa que la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) estableció la etnoeducación como una de las modalidades de atención educativa a las poblaciones, la cual «estar[í]a orientada por los principios y fines generales de la educación establecidos en la integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad».
A nivel reglamentario, es el Decreto 804 de 1995 el que se ocupa de desarrollar lo establecido en la Ley 115 de 1994 en materia de atención educativa para grupos étnicos, donde se ratifica que la misma hace parte del servicio público educativo. Además, en dicha normatividad se regula la atención educativa para grupos étnicos y se impulsa el reconocimiento de los currículos propios; así como el uso y fortalecimiento de las lenguas nativas, la concertación con las autoridades de dichos pueblos para la selección de etnoeducadores.
Ahora, si bien del acto traído a colación no se verifica cuál es el sustento normativo de competencia del gobernador del departamento de Caldas para efectuar el nombramiento del actor, sí es posible concluir que, por ser posterior al 1.º de enero
26 Según acta de posesión 870 obrante a folio 60 del archivo digital denominado «001CuadernoUno».
de 1976 y dado que la intervención del Ministerio de Educación se dio para autorizar la cofinanciación de la plaza, esta es de carácter nacionalizado. . Esto se debe a que la financiación de la plaza ocupada por el actor sugiere que fue creada o transformada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y conforme al artículo 6° de la misma norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación.
Así las cosas, el lapso comprendido entre el 18 de marzo de 2004 al 4 de julio de 2014 (10 años, 3 meses y 16 días) debe tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que dicho nombramiento fue efectuado en calidad de etnodocente, empleo que envuelve el ejercicio de liderazgo frente a determinados organizaciones sociales, comprende a su vez la impartición de enseñanza y fue de carácter nacionalizado.
Con base en el referido recuento probatorio, se concluye que los tiempos de labor oficial del señor Bolívar en plazas como docente territorial y nacionalizado, se acreditaron de la siguiente forma:
| DESDE | HASTA | AÑOS | MESES | DÍAS | ACTO DE NOMBRAMIENTO | ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA | TIPO DE PLAZA |
| 06/01/1976 | 28/02/1994 | 15 | 1 | 13 | Decreto 2 de 1976 | Gobernadora de Caldas | Territorial - Nacionalizado |
| 18/03/2004 | 04/07/2014 | 10 | 3 | 16 | Resolución 14 del 7 de febrero de 1975 | Gobernador de Caldas | Nacionalizado |
| TOTAL | 25 | 4 | 29 | TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 25 AÑOS, 4 MESES Y 29 DÍAS | |||
En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como maestro oficial, así como territorial- nacionalizado entre el 6 de enero de 1976 y el 28 de febrero de 1994, observa la Sala que aquel satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educador.
Como consecuencia de ello, resulta necesario verificar el cumplimiento de las demás exigencias normativas que no se han estudiado para consolidar el derecho a la pensión gracia.
En lo que respecta al primer requisito consagrado por la legislación enunciada en el marco normativo, se observa que el señor Oliverio Tapasco nació el 4 de julio de 1949, de modo que cumplió los 50 años el 4 de julio de 199927.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el actor efectivamente se desempeñó como docente territorial desde el 6 de enero de 1976, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
27 Tal y como se logra advertir de la copia del Registro Único de Nacimiento obrante a folio 27 del archivo digital denominado «EDDemanda_ 17001233300020160082001», documento «001CuadernoUno», índice 2 SAMAI.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de origen no fue acertado en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, por lo que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. También hay que examinar el fenómeno normativo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción
Sobre el particular, el Consejo de Estado28 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Para determinar el momento desde el que debe comenzar a contabilizarse el término referido en este caso, se considerará que la fecha exacta de efectividad del derecho reclamado se concretó el 5 de febrero de 2009, cuando el actor acreditó los 20 años de servicio, después del cumplimiento de los 50 años (5 de septiembre de 2005), pues ese primer momento acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, está acreditado que, desde la configuración del estatus pensional hasta la radicación de la solicitud en vía administrativa, transcurrieron más de tres años, por ello, la fecha que se debe tomar para calcular la prescripción de las diferentes mesadas es 2 de febrero de 201629, al ser esta la fecha en la que el actor elevó petición tendiente al reconocimiento de la pensión gracia y en la medida que la demanda fue presentada el 17 de noviembre de 2016, siendo entonces evidente, que no transcurrió un término superior a los tres años.
Por lo expuesto, debe declararse probado el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas pensionales causadas a favor del actor anteriores al 2 de febrero de 2013.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se declarará la nulidad de los actos
28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.
29 Según se evidencia en la Resolución RDP 019973 del 24 de mayo de 2016, la cual reposa en los antecedentes administrativos del acto demandado.
acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 5 de febrero de 2009 al 4 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 2 de febrero de 2013 por prescripción trienal de mesadas.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»30.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual:
R= RH Índice Final
Índice inicial
En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte demandante obtuvo el estatus pensional. Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes.
Condena en costas de segunda instancia
Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe. No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de
30 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018,
radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-
000-2014-00462-01 (1644-19).
fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos consignados en contestación de la demanda y en el pronunciamiento del recurso de apelación presentados por la parte demandada, vencida en el proceso, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, dicho extremo del litigio trajo planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F AL L A
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el once (11) de febrero de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda, por las razones antes expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 019973 de 24 de mayo de 2016 y RDP 035808 de 26 de septiembre de 2016, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó tal decisión, respectivamente.
TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de «prescripción» respecto de las mesadas causadas a favor del demandante anteriores al 2 de febrero de 2013 formuladas por la entidad accionada.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Oliverio de Jesús Tapasco Reyes, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 5 de febrero de 2009 al 4 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 2 de febrero de 2013 por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente tal como se señaló en la parte motiva.
QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
SEXTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en
calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 13 de la plataforma digital SAMAI.
SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicamente
