BUSCAR
ÍNDICE
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicado: 25000-23-42-000-2012-01055-01 (26853)
Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda de Boyacá - Fondo Pensional Territorial de Boyacá
Demandado: Caprecom (ahora Patrimonio Autónomo de Remanentes- “PAR CAPRECOM LIQUIDADO”, administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A)1
Temas: Liquidación cuotas partes pensionales.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que decidió lo siguiente:
“1. Se declaran no probadas las excepciones formuladas por la entidad demandada, en lo que no tuviere resuelto al resolver las excepciones previas.
- Se niegan las pretensiones de la demanda.
- Sin condena en costas en esta instancia.”
ANTECEDENTES
Por Resolución 01876 de 29 de julio de 2009, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (en adelante CAPRECOM)2 liquidó oficialmente obligaciones por cuotas partes y/o bonos pensionales a cargo del departamento de Boyacá por 73 pensionados, por la suma de $3.186.994.834 con los incrementos legales a 30 de junio de 20093.
1 CAPRECOM existía como persona jurídica para la fecha en la que se instauró la demanda (2012) y hasta la etapa de alegatos de conclusión de segunda instancia (2015). No obstante, mediante Decreto 2519 de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM.
El 24 de enero de 2017, CAPRECOM EICE en Liquidación y la Fiduprevisora S.A celebraron contrato de fiducia mercantil CFM 3-1 67672 con el fin de constituir el Patrimonio Autónomo de Remanentes
-PAR CAPRECOM Liquidado. En la cláusula 7, numeral 7.2.3, literal “a”, del referido contrato se determinó que la fiduciaria como administradora y vocera del P.A.R. CAPRECOM, entre otras obligaciones, debe atender adecuada y diligentemente los procesos judiciales iniciados contra la entidad en liquidación.
El 27 de enero de 2017, CAPRECOM se extinguió como persona jurídica.
A partir del 28 de enero de 2017, la fiduciaria empezó a ejercer como administradora y vocera del PAR CAPRECOM liquidado y a cumplir con sus obligaciones. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social asumió la calidad de fideicomitente y ha celebrado varios otrosíes con la Fiduprevisora, para prorrogar la vigencia del contrato de fiducia.
El ente territorial, a través del Fondo Pensional Territorial de Boyacá interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo4.
CAPRECOM no se pronunció frente al recurso de reposición interpuesto.
DEMANDA
El departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Fondo Pensional Territorial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERO: Se declare la Nulidad de la Resolución 1876 del 29 de julio de 2009, emitida por la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES- CAPRECOM, “Por medio de la
cual se liquidan oficialmente obligaciones correspondientes a cuotas partes pensionales de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM”.
SEGUNDA: Se declare la nulidad del acto ficto o presunto que configuro (sic) el Silencio Administrativo Negativo que produjo la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM, por no contestar en término el recurso de Reposición que se interpuso contra la Resolución 1876 del 29 de julio de 2009.
CONDENAS
Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TERCERO: Condenar a la demandada al pago de las costas procesales en que debió incurrir mi poderdante".
Indicó como normas violadas las siguientes:
- Artículos 29, 83 y 209 de la Constitución Política.
-Artículo 488 y 562 del Código de Procedimiento Civil.
-Artículos 28 y 46 del CCA.
-Artículos 2, 3 y 4 del Decreto 2921 de 1948.
-Artículo 75 del Decreto 1848 de 1969.
-Artículo 2 de la Ley 33 de 1985.
-Artículo 29 de la Ley 6 de 1945.
El concepto de la violación se sintetiza de la siguiente forma:
La Resolución 01876 de 2009 se notificó solo hasta el 8 de noviembre de 2011. El departamento de Boyacá interpuso recurso de reposición contra ese acto, el cual no fue resuelto por CAPRECOM.
Por Oficio FPTB 0270-12 del 17 de febrero de 2012, el Fondo Pensional Territorial le comunicó a CAPRECOM que, ante la falta de resolución del recurso de reposición, entendía que operó el silencio administrativo negativo.
La demandada desconoció el debido proceso, la buena fe, la publicidad y transparencia al proferir en forma irregular la resolución que liquida unas
obligaciones por cuotas partes pensionales e incumplir los requisitos procesales regulados por la ley. Como sustento se expuso lo siguiente:
Inexistencia de documentos soporte de la obligación cuotapartista. Tratándose de liquidaciones oficiales emitidas en virtud de obligaciones de concurrencia de cuota parte pensional, el título ejecutivo es complejo porque está compuesto por todos los soportes que dieron lugar a su expedición, como son, entre otros, la resolución de reconocimiento de la pensión, las cuentas de cobro y el certificado de pago de la mesada pensional.
Además, respecto de los documentos que conforman una cuenta de cobro de cuotas partes y que soportan las deudas de las entidades concurrentes, debe tenerse en cuenta la Circular Conjunta 069 de 2008 de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Protección Social.
En el presente asunto, junto con la resolución acusada, el acreedor no aportó los documentos para constituir el título ejecutivo complejo, necesarios para el cobro de las cuotas partes pensionales. En cuadro inserto en la demanda se especifican los documentos faltantes frente a cada pensionado.
Entonces, ante la falta de soportes necesarios para constituir el título ejecutivo complejo, la obligación no es clara, expresa ni exigible. Por ello, el título cobrado es ineficaz.
Indebido procedimiento de consulta de cuotas partes. En algunos casos, la entidad demandada no comunicó al departamento de Boyacá las resoluciones de reconocimiento de la pensión. En otros casos, solamente consultó el proyecto de resolución de reconocimiento de la pensión, pero no entregó o socializó la resolución de reliquidación de algunos pensionados ni la que concedió sustitución pensional y es solo con el traslado y revisión de la Resolución 01876 de 29 de julio de 2009 que se tiene conocimiento de esos actos.
Al reliquidar algunas pensiones, CAPRECOM incluyó nuevos factores salariales que modificaron el valor de la cuota parte inicialmente asignada, por lo que se fijó una nueva cuota parte pensional, de manera unilateral. Esa circunstancia crea una situación jurídica diferente a la aceptada por la entidad cuotapartista (deudor), por lo que era necesario su conocimiento, para dar la oportunidad de manifestar si estaba de acuerdo con la nueva cuota parte o la objetaba. Al no consultárselo, constituye una actuación oculta y desproporcionada y afecta la cofinanciación de la pensión.
Solo los actos de reconocimiento y reliquidación, respecto de los que CAPRECOM agotó el procedimiento de consulta ante el departamento de Boyacá, son los que se consideran válidos para el cobro.
La falta de notificación de los documentos integrantes del título, como el acto mediante el cual se reliquida una pensión, afecta su eficacia y oponibilidad, y por ello, su ejecutividad.
Por otro lado, el artículo 2 de la Ley 33 de 1985 establece que se configura silencio administrativo positivo, en el evento que la deudora guarde silencio del proyecto de liquidación presentado por la Caja de Previsión obligada al pago de la pensión de
jubilación. Sin embargo, en el presente asunto esa norma no era aplicable, toda vez que no se surtió la comunicación de las resoluciones de reliquidación.
En consecuencia, se desconoció lo previsto en los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 2921 de 1948; 75 del Decreto 1848 de 1969 y 2 de la Ley 33 de 1985. Así como los
artículos 28 y 46 del CCA.
Distribución desproporcionada de la cuota parte pensional. Cobro de lo no debido y falta de exigibilidad de la obligación. El artículo 29 de la Ley 6 de 1945 estableció cómo debía distribuirse el monto de las pensiones reconocidas por las entidades de previsión social. En virtud de esa norma, la cuota parte pensional se debe liquidar tomando como referencia no solo el tiempo total de servicio laborado o aportado en cada entidad cuotapartista, sino el salario devengado en cada una de éstas.
Sin embargo, la demandada asignó unilateralmente la cuota parte sin indicar los factores salariales respecto de los que debe concurrir con el pago el departamento de Boyacá, lo que no permite determinar si son los contemplados en la Ley 33 de 1985 y en el Decreto 1158 de 1994.
En relación con los trabajadores de la Empresa de Teléfonos de Boyacá, entidad del orden territorial, estos estaban cubiertos por el régimen de pensiones ordinarias, previsto en la Ley 6 de 1945, de manera que para 1975 y los años anteriores cotizaban a seguridad social en la Caja de Previsión Social de Boyacá, sobre el 5% de lo devengado.
Por contrato 5843 de 20 de agosto de 1975, el departamento de Boyacá vendió a Telecom la Empresa de Teléfonos de Boyacá. En la cláusula octava de dicho contrato se acordó que: i) el adquirente podía vincular a los extrabajadores, y que;
ii) el departamento de Boyacá asumía la obligación de pagar la cuota parte del personal que hubiese prestado sus servicios en el departamento y que fuera incorporado a Telecom.
Los empleados vinculados a Telecom pasaron a ser empleados del orden nacional y comenzaron a cotizar en el régimen especial de pensión de CAPRECOM, en el que se tienen en cuenta todos los factores salariales reconocidos en normas convencionales para determinar la pensión.
Precisado lo anterior, las cargas generadas por el régimen especial de CAPRECOM no deben ser soportadas por las entidades cuotapartistas, como la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá o el departamento de Boyacá, pues ello vulnera el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas.
El departamento de Boyacá no tiene la obligación legal de concurrir con el pago de factores salariales respecto de los que no se hizo el respectivo aporte en la entidad de previsión social de dicho ente territorial.
De modo que, el valor de las cuotas partes por las que el departamento de Boyacá debe concurrir debe determinarse conforme con la normativa vigente a la fecha de los aportes (artículo 29 de la Ley 6 de 1945). Por tanto, la cuota asignada para años anteriores a 1975 debe liquidarse con el salario devengado y sobre el 5% del ingreso liquidado con los factores del régimen ordinario y los factores previstos para este
régimen, sin que se incluyan factores salariales diferentes a estos.
CAPRECOM desconoció lo anterior y reliquidó varias pensiones incluidas en la resolución demandada y modificó la cuota parte asignada al departamento de Boyacá, estableciendo un mayor valor sobre el que no tiene la obligación de concurrir. Es decir, la entidad demandada realiza un cobro de lo no debido.
Incorrecta liquidación del crédito. Se presentan incongruencias en las liquidaciones, su descripción, el tiempo laborado, y las resoluciones citadas en ellas, el monto de las cuotas partes pensionales y de ciertos incrementos no consultados en los proyectos de resolución inicial.
Además, en la liquidación efectuada por CAPRECOM existen inconsistencias entre lo establecido en la Ley 100 de 1993, en relación con el incremento de los pagos por salud, puesto que se incluyó un porcentaje mayor al permitido y con ese incremento se afectaron las mesadas 13 y 14, sin que la ley lo contemplara, porque los pensionados beneficiados no cotizan para salud en dichas mesadas.
Las inconsistencias se alegan en el recurso de reposición, respecto de cada uno de los pensionados, para lo cual se incluyó un cuadro.
Prescripción. Operó la prescripción trienal prevista en la Ley 1066 de 2006, antes en el Decreto 3135 de 1968, pues la entidad demandada no adelantó el cobro de las respectivas cuotas partes pensionales dentro del término previsto en la norma, que se interrumpe con la presentación de la cuenta de cobro.
CAPRECOM presentó cuentas de cobro el 6 de julio de 2009, 14 de abril de 2010, 6 de julio de 2010, 22 de noviembre de 2010, 3 de enero de 2011 y 15 de abril de 2011, en las que se registran periodos adeudados desde la causación de la pensión, antes del 2000.
A pesar de lo anterior, la demandada profirió liquidación oficial con la que determinó el pago de las cuotas partes generadas, con corte a 30 de junio de 2009, sin tener en cuenta las normas de prescripción que le impiden ejercer el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales causadas antes 2006.
Inclusión de obligaciones no adeudadas. En la resolución demandada se liquidaron obligaciones relacionadas con las cuotas partes de la Empresa de Teléfonos de Guateque y del Fondo de Prestaciones Servicios de Salud de Boyacá. No obstante, esas entidades no están vinculadas con la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá.
El Fondo Prestacional de Servicios de Salud de Boyacá operaba de manera autónoma e independiente de la Caja de Previsión Social de Boyacá y no estaba bajo la administración del departamento de Boyacá. Por lo tanto, no existe fundamento para cobrar cuotas partes pensionales relacionadas con esta entidad, pues sus obligaciones no son responsabilidad del ente territorial.
Lo mismo ocurre con la Empresa de Teléfonos de Guateque, que es del orden municipal, y no efectuó aportes a la Caja de Previsión Social de Boyacá, pues debió efectuarlos a alguna caja de compensación del orden municipal.
En el caso de la trabajadora María Alieth Negro Vda de Rodríguez, CAPRECOM aceptó las objeciones de la Caja de Previsión Social de Boyacá referidas a que el pago de las obligaciones le correspondía al Fondo Prestacional de Servicios de Salud de Boyacá y al municipio de Muzo.
Pago de la obligación. Mediante las Resoluciones 0075, 0297, 0298, 0295 y 0465 del 2010, el departamento de Boyacá reconoció y ordenó el pago de las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales a favor de CAPRECOM, respecto de varios de los pensionados incluidos en la liquidación oficial. La suma de dichos pagos fue de $1.375.340.482. Este monto está respaldado por los egresos contables 2165, 9850, 9851, 9872, y 14412 del 2010, emitidos por la tesorería del departamento de Boyacá y una consignación bancaria realizada en el Banco Popular de Tunja a nombre de CAPRECOM.
De modo que, el departamento de Boyacá - Fondo Pensional Territorial saldó las obligaciones con CAPRECOM, liquidadas según la normativa legal vigente. Esto incluye la exclusión del régimen de pensión especial que establece factores salariales aplicables solo a los empleados de TELECOM, así como la inclusión de tiempos de servicio excluidos y un régimen pensional ordinario.
En consecuencia, no se adeudan obligaciones cuotapartistas por los periodos de pago establecidos en las resoluciones mencionadas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
CAPRECOM formuló como excepciones caducidad e improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho5 y se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos6:
La liquidación de las cuotas partes correspondió a lo establecido en los artículos 9 del Decreto 2921 de 1948, 21 del Ley 72 de 1947, 57 de la Ley 100 de 1993 y la
Ley 1066 de 2006.
Así que el trámite administrativo que dio origen a la resolución acusada se adelantó bajo los parámetros legales y con garantías procesales que en su momento no ejerció el departamento de Boyacá porque interpuso el recurso de reposición fuera de tiempo. En efecto, la Resolución 01876 de 2009 se notificó el 8 de noviembre de 2011, por lo que la demandante tenía 5 días para recurrirla, es decir, hasta el 16 de noviembre del mismo año, pero lo hizo el 17 siguiente.
En relación con la consulta previa, contrario a lo expuesto por la demandante, se consultaron todos los proyectos de resolución de reconocimiento de pensión, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 2921 de 1948. En el transcurso de dicho trámite, en algunos casos, la demandante aceptó el proyecto, mientras que, en otros, guardó silencio. Por ello, transcurridos 15 días sin presentarse objeciones, se aceptó el proyecto en aplicación del silencio administrativo positivo.
No obstante, ni el artículo 2 del Decreto 2921 de 1948, ni los artículos 9 de la Ley
5 En audiencia inicial de 20 de septiembre de 2013, el Tribunal de primera instancia declaró no probadas las excepciones formuladas por la demandada. Fls. 359 a 361 CP
71 de 1988 y 150 de la Ley 100 de 1993 prevén la consulta de las resoluciones de reliquidación, pues en estos eventos no se discuten la cantidad de días que están a cargo de una entidad como concurrencia en la prestación otorgada. De modo que, no existía fundamento jurídico para alegar que hubo un indebido procedimiento de consulta.
En cuanto a la presunta inexistencia de los documentos que debían soportar la obligación cuotapartista, el procedimiento de cobro se adelantó según lo previsto en el Decreto 2633 de 1994. Además, ese argumento no puede ser alegado en esta instancia, pues no fue expuesto en el trámite administrativo.
De igual forma, está probado que la obligación es exigible y por ello es pasible de cobro coactivo, toda vez que se agotó el trámite previsto en la norma, que de acuerdo con lo contemplado en el artículo 1 de la Ley 1066 de 2006, corresponde a los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil.
En lo atinente a la inclusión de nuevos factores salariales, CAPRECOM sostuvo que los tenidos en cuenta para liquidar prestaciones sociales corresponden a los previstos en la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135 de 1968 (art. 27), el Decreto 1848 de 1969 (art. 73) y el Decreto 1045 de 1978 (art. 73), es decir, la base de liquidación para los aportes estaba constituida, en los casos de los empleados del orden nacional, por los siguientes conceptos: asignación básica, gastos de representación, prima de antigüedad, prima técnica, prima ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extra, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario.
Y, en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden se liquidan sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes en el último año de servicios. Sin embargo, las Cajas de Previsión podían “estipular factores adicionales a los contemplados en la Ley 62 de 1985”, los cuales debían incluirse para el cálculo de la pensión, siempre que sobre estos se hubiesen realizado aportes.
CAPRECOM adoptó la anterior postura en el Acuerdo 0089-A de 28 de noviembre de 1985, en el que se fijaron los factores por los cuales se aportaba y servían de base para la liquidación de las pensiones de los afiliados.
Para el caso de Telecom, era un establecimiento público adscrito al Ministerio de Comunicaciones, sus trabajadores eran empleados públicos y, en consecuencia, la pensión correspondía a una de tipo legal y no convencional. Aunado a que para la fecha de los reconocimientos pensionales no existían pensiones por pactos colectivos.
En lo concerniente a la presunta distribución desproporcionada de la cuota parte pensional, los Decretos 1237 de 1946 y 2661 de 1960 regularon el derecho pensional por tiempo de servicio previsto en el artículo 1, inciso 2 de la Ley 28 de 1943. Además, esas normas precisaron las actividades que permitían acceder a una pensión excepcional, establecida en el artículo 1 de la Ley 28 de 1943.
De igual forma, el Decreto 2661 de 1960 especificó los afiliados forzosos del sector de comunicaciones, dada su especialidad y riesgo. Aunque los empleados oficiales del orden nacional de este sector debían cumplir con requisitos específicos debido
a su especialidad y riesgo, no se consideraban parte de un régimen exceptuado.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 1390 de 2002, determinó que no existe un régimen prestacional específico para ese sector.
Aunado a lo anterior, el Decreto 2661 de 1960 se aplica a todos los empleados públicos del orden nacional. En razón a ello, se concluye que CAPRECOM actuó conforme con las normas legales vigentes al momento del reconocimiento pensional, sin que pueda alegarse la existencia de convenciones colectivas. De modo que “las entidades externas deben concurrir en el financiamiento de la prestación desde el momento del retiro oficial del servicio, tal y como quedaron en claro en los actos administrativos iniciales.”
Finalmente, no existe pago total de la obligación, pues lo pagado por el departamento de Boyacá no corresponde con la liquidación efectuada en el acto administrativo demandado, que asciende a $3.186.994.834 y no a $1.375.340.482.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal, en audiencia pública, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, por las siguientes razones7:
La Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, proferida por CAPRECOM ordenó la liquidación oficial de cuotas partes pensionales a favor de esa entidad y a cargo del departamento de Boyacá, por un valor $3.186.994.834, por concepto de mesadas adeudadas con sus incrementos legales. Ese acto administrativo contiene como anexo las liquidaciones efectuadas que arrojan la suma referida.
Contra el acto de liquidación, la demandante interpuso recurso de reposición, respecto del que operó el silencio administrativo negativo, por lo que se entendió confirmado el acto recurrido.
Así mismo, fueron aportadas las Resoluciones 0075 de 26 de febrero de 2010, 00295, 00297 y 00298 de 12 de julio de 2010 y 00465 de 21 de octubre del mismo año, mediante las que el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda- Fondo Pensional Territorial de Boyacá reconocen y ordenan el pago de varias sumas de dinero a CAPRECOM, por concepto de obligaciones cuotapartistas con las que concurre ese departamento con los correspondientes comprobantes de egreso.
El Tribunal concluyó que el acto cuestionado fue proferido de conformidad con el procedimiento previsto en el Decreto 2921 de 1948 para la consulta de cuotas partes pensionales, según consta en la parte considerativa de la Resolución 1876 de 2009.
Además, la demandante no demostró que el acto de liquidación oficial de las cuotas partes pensionales no estuviera sustentado en los documentos necesarios para conformar el título ejecutivo. Por el contrario, de la Resolución 1876 de 2009 se desprende que las liquidaciones allí efectuadas tuvieron como fundamento los actos administrativos de reconocimiento pensional de cada una de las personas relacionadas.
Tampoco existe en el expediente prueba que acredite que la entidad demandada incluyó nuevos factores salariales que modificaron el valor de la liquidación de las cuotas partes previstas en los actos acusados, ni está demostrada la indebida notificación de los proyectos de reconocimiento y de reliquidación pensional.
No reposan pruebas sobre la incorrecta liquidación del crédito por parte de CAPRECOM, menos aún, de la prescripción extintiva de la acción de cobro o la inclusión de obligaciones no adeudadas por parte del departamento de Boyacá.
Costas. No se condena en costas por no encontrarse probadas.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandante apeló el fallo con fundamento en los siguientes argumentos8:
Carga de la prueba. Contrario a lo afirmado por el juez de primera instancia, se cumplió con la carga de la prueba. Para acreditar los hechos y cargos narrados en la demanda, se aportaron como prueba documental: la Resolución 01876 de 29 de julio de 2009; el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación oficial; las Resoluciones 0075, 0295, 0297, 0298 y 0465 de 2010, por medio de las cuales el departamento de Boyacá reconoció y ordenó el pago de obligaciones por cuotas partes pensionales a favor de CAPRECOM; los egresos contables 2165, 9850, 9851, 9872 y 14412 de 2010, emitidos por la Tesorería del departamento de Boyacá y las consignaciones bancarias efectuadas a nombre de CAPRECOM.
La entidad demandada no demostró que constituyó el título ejecutivo complejo con los documentos requeridos.
En consecuencia, la apelante insistió en los cargos de nulidad expuestos en la demanda. En concreto, frente a la inexistencia de documentos soporte de la obligación cuotapartista, la demandante sostuvo que la Resolución 1876 de 2009 no tiene anexos distintos a las liquidaciones que cita, con las que no se integra en debida forma el título ejecutivo complejo. Con el acto acusado no se aportaron las resoluciones de reconocimiento pensional, ni las cuentas de cobro ni el certificado de pago de la mesada pensional, a pesar de que son el soporte probatorio de la obligación que se pretende cobrar.
En sede administrativa, al interponer el recurso de reposición contra la liquidación oficial, el departamento de Boyacá evidenció las referidas inconsistencias frente a cada pensionado. Esta prueba no la valoró el Tribunal.
Y en sede judicial, CAPRECOM no demostró que el acto acusado no tenía las inconsistencias advertidas en el recurso y en la demanda.
La apelante reiteró los argumentos en los que sustentó los demás cargos referidos al indebido procedimiento de consulta de cuotas partes, distribución desproporcionada de la cuota parte, incorrecta liquidación del crédito, prescripción extintiva y caducidad de la acción, cobro de lo no debido y falta de exigibilidad de la obligación y pago de la obligación.
Concluyó que en la sentencia de primer grado no tuvo en cuenta que el mismo acto acusado demuestra la ilegalidad, aunado a que al no resolver el recurso de reposición se presume jurídicamente que CAPRECOM insiste en su negativa de regirse por la normativa aplicable para el caso. El escrito del recurso de reposición se aportó con la demanda y constituye plena prueba también de las inconsistencias allí alegadas, prueba que no fue controvertida por la demandada.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA
Inicialmente el expediente se repartió a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado9. Una vez agotadas las etapas de segunda instancia10, en auto de 5 de mayo de 2022, el despacho sustanciador declaró la falta de competencia para conocer del asunto al advertir que lo pretendido en la demanda es la nulidad de un acto administrativo relacionado con un recobro de contribuciones parafiscales, es decir, concerniente al pago de obligaciones crediticias, no a la definición de un derecho pensional ni de la constitución de las cuotas partes. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado11.
El 10 de octubre de 2022, el despacho del ponente avocó conocimiento del presente proceso12.
Alegatos de conclusión. CAPRECOM pidió la confirmación de la sentencia de primer grado por ser congruente con las pruebas que figuran en el proceso, con la contestación de la demanda y con las normas constitucionales, sustantivas y el antecedente jurisprudencial en el que se fundamentó la decisión13.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, corresponde a la Sala determinar (i) si CAPRECOM cumplió el procedimiento para liquidar las sumas adeudadas por cuotas partes pensionales y (ii) si procede declarar la existencia de un acto ficto o presunto como producto del silencio administrativo negativo al no pronunciarse frente al recurso de reposición interpuesto contra la citada resolución.
La Sala revoca la sentencia apelada, y, en su lugar, accede a las pretensiones de la demanda, de conformidad con el siguiente análisis:
Del trámite para el cobro de cuotas partes pensionales14. El Gobierno Nacional profirió el Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de 1988, cuyo artículo 11 estableció que “Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de
9 El reparto se realizó el 30 de enero de 2014. Fl. 403 CP
14 Sentencia de 10 de octubre de 2019, Exp. 22116, C.P. Milton Chaves García.
contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente”.
Según la misma norma, para hacer efectiva esta obligación, la entidad pagadora debía notificar el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrían de un plazo de quince
(15) días hábiles para aceptarlo u objetarlo, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptado y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.
La Corte Constitucional se refirió a la naturaleza de las cuotas partes pensionales y a la posibilidad de las entidades pagadoras de recobrar en determinado caso los porcentajes que no le correspondían asumir dentro de las pensiones a su cargo, así15:
“4.3.- Naturaleza de las cuotas partes pensionales
4.3.1.- Como ya se explicó, el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. En este escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras. Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos:
El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);
La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; y
El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente.
La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada.
(…) Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas. (…)”
El procedimiento que debe adelantarse para el recobro de las cuotas partes pensionales es el establecido por el Decreto 2921 de 1948 y la Ley 33 de 1985 (art. 2), según los cuales la entidad que reciba la solicitud de pago de una pensión compartida debe elaborar un proyecto de resolución y comunicarlo a las otras entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales, para que planteen sus observaciones y objeciones. Una vez agotado el procedimiento puede conformarse el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales que da lugar al cobro.
15 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
En este contexto, resulta relevante traer a colación la Circular Conjunta 69 de 2008, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, que establece con claridad dos procedimientos diferentes en el marco del cobro de las cuotas partes pensionales, a saber: (i) el procedimiento para la aceptación de cuotas partes y (ii) el procedimiento para la presentación de las cuentas de cobro.
El procedimiento para la aceptación de las cuotas partes pensionales consiste en el trámite mediante el cual una entidad reconocedora de pensiones recobra de otras entidades que hayan recibido aportes del trabajador, la proporción de la pensión que les corresponde pagar. Para ello, debe cumplir los siguientes trámites:
Notificación a las entidades concurrentes: Cuando una entidad reconoce una pensión y hay otras entidades involucradas debido a aportes previos del trabajador, la entidad reconocedora debe remitir un proyecto de resolución a dichas entidades, en el que se incluye el cálculo de la cuota parte que cada entidad debe asumir.
Plazo para aceptación u objeción: Las entidades notificadas tienen un plazo de 15 días para aceptar u objetar el valor asignado a su cuota parte. Si no responden dentro de ese plazo, se entenderá que han aceptado la cuota asignada.
Verificación de la entidad reconocedora: La entidad que otorga la pensión debe verificar que todas las entidades concurrentes han sido notificadas y que el proceso de aceptación u objeción ha sido completado antes de proceder al cobro.
Documentos anexos: Como anexos al proyecto de resolución se deben aportar los siguientes: “documento de identificación bien sea la cédula de ciudadanía o la cédula de extranjería, la partida de bautismo o el registro civil de nacimiento según corresponda [ y ] las certificaciones expedidas por el funcionario competente de las entidades donde prestó sus servicios donde conste: tiempos de servicios, factores salariales y la entidad de previsión a la cual fueron efectuados los aportes correspondientes.”
- Reliquidación de cuotas partes pensionales: En el evento de existir reliquidación, sustitución de la pensión o cuando se ha visto afectado su monto o titular, se prevé que debe enviarse copia del acto administrativo a la entidad concurrente para su validación respectiva.
En este sentido, el objetivo principal del procedimiento de aceptación de cuotas partes es coordinar entre las diferentes entidades involucradas en el reconocimiento de la pensión, para determinar qué proporción de la pensión corresponde a cada una y así garantizar el pago conjunto de la prestación al beneficiario.
Una vez que las entidades concurrentes han aceptado su cuota parte o ha operado el silencio administrativo positivo, se pasa a la fase del cobro efectivo mediante la presentación de las cuentas de cobro. Este procedimiento es posterior a la aceptación de las cuotas partes y tiene sus propios requisitos.
Solución del caso concreto. En este caso, los actos administrativos cuya nulidad se pide son la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, “Por medio de la cual se liquidan oficialmente obligaciones correspondientes a cuotas partes pensionales de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES-CAPRECOM”, proferida
por la extinta CAPRECOM y el acto ficto o presunto que surgió por la falta de
pronunciamiento frente al recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución.
No se trata de decisiones dictadas en el procedimiento de cobro coactivo, sino precisamente de los actos por los cuales se liquidan las cuotas partes.
Valga precisar que con la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, la extinta CAPRECOM pretendió el pago de unas cuotas partes pensionales a cargo del departamento de Boyacá. De manera que, en esencia, el estudio de legalidad debe dirigirse a determinar si estaban cumplidos los procedimientos previos para expedir el referido acto. Y si la falta de pronunciamiento frente al recurso de reposición interpuesto contra dicha resolución, produjo un acto ficto o presunto.
De le revisión de los antecedentes administrativos allegados por la demandada se observan los siguientes documentos:
La Resolución 1876 de 29 de julio de 2009 de la que se lee16:
“[…]
Que, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM consultó al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, […] con la que concurren cuotas partes pensionales en las pensiones de las personas que más adelanten se detallan, habiéndole enviado el proyecto de resolución de reconocimiento de pensión, a efectos de que manifestaban si aceptaban u objetaban el mismo, con sujeción al procedimiento señalado en el Decreto 2921 de 1948.
Que el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en unos casos aceptó las cuotas partes consultadas, en otros, dejó transcurrir el término de quince (15) días […] sin hacer manifestación alguna, habiendo operado la aceptación por la aplicación del silencio administrativo y en otros casos, objetó los proyectos, habiéndosele dado a dichas objeciones el trámite de rigor, por tal razón, quedaron estas resoluciones de reconocimiento de pensión, debidamente ejecutoriadas y en firme.
Que, verificados los archivos correspondientes se pudo establecer que las personas que se relacionan a continuación se encuentran pensionadas por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM como administradora de las pensiones de las entidades del sector de las comunicaciones u otras dadas en competencia por decretos o contratos inter administrativos, y conforme la certificación expedida por la Tesorería de CAPRECOM, se les ha venido cancelando su mesada pensional con fecha de corte a treinta (30) de junio de 2009.
Que, conforme se desprende de las resoluciones de reconocimiento que más adelante se relacionan y teniendo en cuenta que el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ concurre en las mismas, a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM le asiste el derecho a repetir contra dicha entidad por las cuotas partes pensionales pagadas, conforme se establece en el artículo 9° del Decreto 2921 de 1948, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947, el artículo 57 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 1066 de 2006.
Que, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM procedió a liquidar las cuotas partes pensionales pagadas, determinando el periodo a cobrar, con el objeto de establecer las sumas de dinero que le adeuda el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ.
Que las sumas adeudadas resultan de multiplicar el número de mesadas pagadas a los pensionados por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM y también de sumarle el número de mesadas pagadas a los pensionados por las entidades que se le cargan al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, dichas entidades son las siguientes:
| ENTIDAD | DEUDA |
| SECRETARIA DE HACIENDA-DEPARTAMENTO DE BOYACA | 34.295.274 |
| CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE BOYACA | 43.881.795 |
| SECRETARIA DE EDUCACION Y RECREACION DE BOYACA | 62.661.200 |
| FONDO DE PRESTACIONES SERVICIO DE SALUD DE BOYACA | 88.648.786 |
| EMPRESA DE TELEFONOS DE GUATEQUE | 132.218.562 |
| CAJA DE PREVISION SOCIAL DE BOYACA | 522.233.528 |
| FONDO DE PENSIONES DE BOYACA | 804.875.607 |
| EMPRESA DE TELEFONOS DE BOYACA | 1.498.180.082 |
TOTAL DEUDA A CARGO DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ $3.186.994.834
Los anteriores entes están discriminados por pensionados en forma detallada en cuenta de cobro anexa.
Además del porcentaje de la mesada que debe asumir el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales que ha tenido la mesada pensional en el transcurso de los años, desde cuando se profirieron las resoluciones de reconocimiento de pensión.
Que, la relación de pensionados en cuya mesada pensional concurre el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, así como el número de meses en que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM ha cancelado dicha mesada es la que a continuación se indica, estableciendo además el nombre de dichos pensionados, su número de identificación, las mesadas pagadas, el número y fecha de la resolución de reconocimiento de pensión y el valor pagado por concepto de mesadas.
Que el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, adeuda a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM con corte a 30 de junio de 2009, la suma de TRES MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($3.186.994.834).
Que según certificación expedida por el jefe de la División de Tesorería de CAPRECOM de fecha 13 de mayo de 2009, el DEPARTAMENTO DE BOYACA realizó unos pagos por valor de VEINTITRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES SETENTA Y SIETE MIL CIENTO VEINTIDOS PESOS CON DOS CENTAVOS ($23.353.077.122.02), abonos
realizados dentro de los procesos de cobro adelantado en contra de la Entidad DEPARTAMENTO DE BOYACÁ CCPP-0030-2008 por concepto de las cuotas partes pensionales adeudadas a CAPRECOM, abonos que NO serán incluidos en la presente Resolución proferida en contra de DEPARTAMENTO DE BOYACÁ por el mismo concepto.[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Liquidar oficialmente los porcentajes de las cuotas partes y/o bonos pensionales adeudados por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ […] a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM […], en la suma de TRES MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA
Y CUATRO PESOS M/CTE ($3.186.994.834), cuantía que corresponde al valor de las mesadas adeudadas, con los correspondientes incrementos legales, de acuerdo a la parte considerativa del presente acto administrativo.
PARÁGRAFO PRIMERO: A esta suma deberá liquidársele intereses de mora del 12% por las cuotas partes causadas con anterioridad al 31 de julio de 2006 en virtud del artículo 9 de la ley 68 de 1923, y para las y para las (sic) causadas con posterioridad a esta fecha se aplicara (sic) el DTF aplicable para cada mes de mora conforme lo dispone el artículo 4° de la ley 1066 de 2006.
PARÁGRAFO SEGUNDO: La suma liquidada oficialmente junto con sus intereses, debe ser pagada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta resolución, mediante consignación que deberá efectuarse
en la cuenta de ahorros […]
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente resolución presta mérito ejecutivo conforme lo disponen los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993 […]
ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición, el cual podrá interponerse […] dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación […]
ARTÍCULO QUINTO: Remítase copia de la presente resolución a Subdirección de Prestaciones Económicas-División de Apoyo Operativo, a la Subdirección Jurídica-División de Procesos Judiciales y a la División de Tesorería, para que se adelanten los trámites pertinentes respecto de su competencia […] ”
Como parte integral de la anterior resolución se incluyó un anexo informativo respecto de 73 pensionados. En concreto se observa el número de identificación, nombre del pensionado, la entidad de la cual fue funcionario, la fecha de pensión, el número de la resolución de reconocimiento de pensión, los años y días que se adeudaban, el porcentaje de pensión, el valor de la pensión, el valor de la cuota parte y el valor total adeudado por el departamento de Boyacá. Como ejemplo se toma el siguiente pantallazo:
De cada uno de los anexos informativos se extraen los siguientes datos relevantes17:
| Pensionado | No. Resolución Pensión y fecha | Periodo cobrado | Entidad concurrente | |
| 1 | Ruiz de Millán Ana María | 745 de 11/05/1964 | 1964 a 2007 | Sec Hacienda- Dpto Boyacá |
| 2 | Ruiz de Becerra María Elena | 1681 de 01/08/1970 | 1970 a 1999 | Sec Hacienda- Dpto Boyacá |
| 3 | Pérez Jesús | 2388 de 01/01/1997 | 1997 a 2009 | Contraloría Dptal Boyacá |
| 4 | Hurtado García Roberto | 2410 de 17/03/2008 | 2008 a 2009 | Contraloría Dptal Boyacá |
| 5 | Espinosa de Rivera Blanca Elizabeth | 2479 de 19/11/2004 | 2004 a 2009 | Contraloría Dptal Boyacá |
| 6 | Muñoz de Díaz Myriam Elina | 2958 de 01/01/1996 | 1996 a 2009 | Sec Educación- Dpto Boyacá |
| 7 | Mendoza Silva Julio del Carmen | 3341 de 01/01/1979 | 1979 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 8 | Moreno Moreno Pedro José | 2407 de 01/01/2000 | 2000 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 9 | Monsalve Aparicio José Eusebio | 515 de 01/01/2000 | 2000 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 10 | Pedraza Macias Manuel Antonio | 0718 de 01/01/1989 | 1989 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 11 | Arcos Gama Dario Antonio | 2390 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 12 | Gorraiz Prias Mario Vicente | 0655 de 01/01/1986 | 1986 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 13 | Pérez Orozco Edmanuel | 0100 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 14 | Berdugo Carvajal Luis Antonio | 2831 de 01/01/1996 | 1996 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 15 | López José Ricardo | 2490 de 01/02/1999 | 1999 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 16 | Gama Daza Plinio Enrique | 1792 de 01/01/1987 | 1987 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 17 | Leguizamón Quintero Gonzalo | 3100 de 04/04/2005 | 2005 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 18 | Rincón Silva Carlos Julio | 0172 de 13/05/2007 | 2007 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 19 | Barrera Rodríguez José Santo | 1488 de 01/08/1994 | 1994 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 20 | Nino Ortega Isaura de | 0025 de 01/01/1987 | 1987 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 21 | Bohórquez Sánchez Luz Magola | 1418 de 01/01/1987 | 1987 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 22 | Ruiz Roa Clemencia | 2941 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 23 | Cortés Sotelo Segunda Dolores | 2501 de 01/01/1989 | 1989 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 24 | Romero Ana Cecilia | 1320 de 01/01/2000 | 2000 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 25 | Mendoza Bernal Blanca Cecilia | 2414 de 16705/2006 | 2006 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 26 | Castillo Cecilia | 1694 de 01/01/1989 | 1989 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 27 | Rodríguez Zúliga Edilia | 2607 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 28 | Clavijo de Quijano Clara Inés | 2416 de 19/08/2003 | 2003 a 2009 | Empresa de Teléfonos Boyacá |
| 29 | Vargas de Cardozo Fanny Romelia | 562 de 31/05/2004 | 2004 a 2009 | Fondo de Prestaciones Serv Salud Boyacá |
| Pensionado | No. Resolución Pensión y fecha | Periodo cobrado | Entidad concurrente | |
| 30 | Negro Vda de Rodríguez María Alieth | 0009 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Fondo de Prestaciones Serv Salud Boyacá |
| 31 | Pérez Orozco Edmanuel | 0100 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Empresa de Teléfonos de Guateque |
| 32 | Gutiérrez Barreto Gustavo | 4159 de 01/01/1987 | 1987 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 33 | Rodríguez González Jorge Isaac | 3477 de 26/10/1982 | 1982 a 2002 | C.P.S. Boyacá |
| 34 | Bautista Rincón Adán | 2695 de 01/01/1978 | 1978 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 35 | Rincón Sinforoso | 796 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 36 | Vargas Quintero Pedro José | 2402 de 15/02/2008 | 2008 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 37 | Morales Suarez Seudiel Aecio | 3587 de 18/09/2008 | 2008 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 38 | Ortiz de Bello Escolástica | 2960 de 01/01/1995 | 1995 a 2007 | C.P.S. Boyacá |
| 39 | Gutiérrez de Fonseca María Clementina | 3699 de 01/01/1990 | 1990 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 40 | Gutiérrez Pérez Francelina | 4065 de 28/01/1980 | 1980 a 2004 | C.P.S. Boyacá |
| 41 | Díaz Porras Luz Dary | 2730 de 27/07/2003 | 2003 a 2009 | C.P.S. Boyacá |
| 42 | Cortes José Hipólito | 0127 de 31/01/2001 | 2001 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 43 | Lesmes Guachetá José Eudoro | 0002 de 01/02/1991 | 1991 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 44 | Vega Amézquita Ángel Arcenio | 1307 de 01/01/1994 | 1994 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 45 | Hernández Muñoz Marco Antonio | 429 de 01/03/1978 | 1978 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 46 | Torres Walteros José Joaquín | 2616 de 01/01/1992 | 1992 a 2007 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 47 | Mateus Morales Félix Jesús | 2299 de 01/01/1999 | 1999 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 48 | Ruge Ruge Luis Antonio | 517 de 01/01/1998 | 1998 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 49 | Fajardo González Vicente | 1476 de 01/09/1998 | 1998 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 50 | Villamarín González Pablo Enrique | 710 de 01/07/1999 | 1999 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 51 | Romero José Luis | 1297 de 01/01/2000 | 2000 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 52 | Ruiz Alba Gustavo | 1179 de 01/01/1998 | 1998 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 53 | Sosa Rátiva José Argemiro | 1506 de 31/12/1999 | 1999 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 54 | Yanquén Pastor | 2380 de 15/12/2001 | 2001 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 55 | Cardozo Gutiérrez Aníbal | 1387 de 01/01/2003 | 2003 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 56 | Torres Sora Rosendo | 2960 de 01/01/1996 | 1996 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 57 | Acosta Jiménez Jorge Enrique | 2916 de 31/12/2004 | 2004 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 58 | Quintero Vásquez Florentino | 569 de 01/07/1997 | 1997 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 59 | Abril Jiménez José Agapito | 432 de 15/10/2005 | 2005 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 60 | Bohórquez Molina José Clodoveo | 794 de 15/03/2000 | 2000 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 61 | Rincón Carlos Julio | 0608 de 31/08/2006 | 2006 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| Pensionado | No. Resolución Pensión y fecha | Periodo cobrado | Entidad concurrente | |
| 62 | Fonseca Sanabria Juan Bautista | 2802 de 01/07/1995 | 1995 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 63 | Hernández Parada Gerardo | 0319 de 18/06/2004 | 2004 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 64 | Rocha Alfeiro | 520 de 01/07/1997 | 1997 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 65 | Rodríguez Espitia Vicente | 1740 de 01/01/1999 | 1999 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 66 | Torres Parra José Ariel | 852 de 15/09/1999 | 1999 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 67 | Díaz Díaz Gilberto Cesar | 0274 de 14/09/2002 | 2002 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 68 | Riay José del Carmen | 1821 de 14/08/2005 | 2005 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 69 | Dávila de Zuluaga María Marina | 601 de 01/01/1997 | 1997 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 70 | Vega de Alfonso Araminta | 2927 de 10/09/1999 | 1999 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 71 | Alfonso de Mejía Barbara | 2148 de 21/02/2001 | 2001 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 72 | Moreno Nossa Martha Beatriz | 0112 de 03/10/2003 | 2003 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
| 73 | González Gómez Elsa Esperanza | 0183 de 01/09/2004 | 2004 a 2009 | Fondo de Pensiones Boyacá |
Certificado del Jefe de la División de Tesorería de CAPRECOM en el que constató que aparecen registros por concepto de cuotas partes pensionales del Departamento de Boyacá por $23.353.077.122,02.
Relación de recaudos por $23.353.077.122,02.
Citación de 8 de julio de 2011 para notificación personal de la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, dirigida al representante legal del departamento de Boyacá. Y la guía de envío por correo.
Constancia secretarial sin fecha en la que la asesora jurídica de CAPRECOM indica que el apoderado del departamento de Boyacá se presentó en la entidad para notificarse del referido acto, pero no fue posible “ante la falta de la totalidad de los soportes de cada uno de los pensionados […]. Por lo anterior, una vez contando con la totalidad de la documentación se procede a citar nuevamente al Departamento de Boyacá”.
Citación de 20 de octubre de 2011 para notificación personal de la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, dirigida al representante legal del departamento de Boyacá. Y la guía de envío por correo.
Poder junto con los respectivos soportes aportado por el apoderado del departamento de Boyacá para notificarse del acto.
Memorial manuscrito y firmado por el apoderado del departamento de Boyacá y recibido por un funcionario de CAPRECOM con fecha 8 de noviembre de 2011. En el escrito se lee lo siguiente:
“El día ocho (8) de noviembre de 2011 me presenté en la oficina de Jurisdicción Coactiva de CAPRECOM con el fin de notificarme personalmente de las resoluciones […] 1876 de 29 de julio de 2009, […] como quiera que dentro de los mencionados actos administrativos que forman parte integral de los mismos, faltan documentos contentivos del título valor complejo que se cobra por cada pensionado y revisados los mismos se evidencia que faltan algunos documentos consistentes en: copia de cédulas de ciudadanía, oficios de consulta de las cuotas partes, resoluciones de sobrevivientes o sustituciones según el caso y específicamente constancias de pago de las mesadas pensionales que se cobran por cada pensionado. Documentos que se relacionaran en forma particular con el correspondiente recurso de cada resolución. Considero que al faltar documentos en la documentación que acompaña las resoluciones, no hay debida notificación afectando el derecho a la defensa y la contradicción.”
Memorial de 16 de noviembre de 2011 enviado por el apoderado del departamento de Boyacá en el que informa que ese día se dirigía a Bogotá para presentar personalmente el recurso de reposición contra la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009 y otra. Sin embargo, por manifestaciones en el Puente de Boyacá no pudo pasar por lo que envió los recursos vía fax y por correo certificado.
Recurso de reposición contra la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, interpuesto por el departamento de Boyacá, con sello de recibo de CAPRECOM de 17 de noviembre de 2011. Las razones de inconformidad guardan consonancia con los cargos de nulidad que se trajeron al presente proceso. Con dicho recurso se aportaron las Resoluciones 0075, 0297, 0298, 0295 y 0465 del 2010, con las cuales el ente territorial reconoció y ordenó el pago de las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales a favor de CAPRECOM, respecto de varios de los pensionados incluidos en la liquidación oficial. La suma de dichos pagos fue de $1.375.340.482. También aportó los egresos contables 2165, 9850, 9851, 9872, y 14412 del 2010, emitidos por la tesorería del departamento de Boyacá y las consignaciones bancarias realizadas en el Banco Popular de Tunja a nombre de CAPRECOM.
En Oficio DACO-0015 de 27 de enero de 2012 de la División de Apoyo y Coordinación Operativa de CAPRECOM se remitió a la dependencia encargada el recurso de reposición presentado para “determinar la extemporaneidad del mencionado instrumento legal, toda vez que no existe antecedente en las dependencias de la entidad, ni en la oficina de Administración de Documentos haberse recibido por otro medio como el fax, solo mediante entrega de correo. […]”
Nota interna 00001 de 25 de enero de 2012 de Administración de documentos de CAPRECOM para la Subdirección de Prestaciones Económicas de la misma entidad en la que informó que el 17 de noviembre de 2011 recibió por correo ENVIA recursos de reposición contra la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009 y otra.
Memorial de 21 de noviembre de 2012 suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora del Fondo Pensional Territorial de Boyacá y dirigido a CAPRECOM en el que indicó que ante el silencio respecto del recurso de reposición presentado, “la Gobernación de Boyacá asume que el mecanismo procesal pertinente para agotar la vía gubernativa se encuentra cumplido. En tal sentido […] acudirá a la interposición de las acciones judiciales correspondientes […] considerando las irregularidades motivo de discrepancia por el cobro de cuotas partes
pensionales, las cuales fueron expresadas en los escritos de reposición pertinentes.”
Relacionadas como están las pruebas necesarias para resolver la presente controversia, se advierte, en primer lugar, que, tal como lo invoca la parte demandante y lo demuestran los antecedentes administrativos aportados por CAPRECOM, no existió pronunciamiento alguno frente al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo.
En este punto, se acude a lo considerado por el a quo en la audiencia inicial al referirse a la excepción de “improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” formulada por la demandada. El Tribunal sostuvo que “[…] no obra prueba dentro del plenario de que la aquí demandada -Caprecom- haya resuelto dicho recurso en algún sentido, ni siquiera que lo haya rechazado, lo cual dio lugar a la configuración del silencio administrativo negativo y, por ende, del acto ficto que resolvió el recurso de reposición interpuesto, circunstancia que abrió la posibilidad de poder interponer la demanda que se estudia en cualquier tiempo, […]. Así pues, la parte actora en ningún momento de la actuación administrativa tuvo conocimiento expreso o fue notificada de la presunta extemporaneidad o rechazo del recurso de reposición interpuesto […], no siendo tampoco esta la instancia procesal para hacérselo saber o para controvertir dicho argumento, como correspondía hacerlo en vía gubernativa.”
Ahora bien, es necesario reiterar lo explicado en el subtítulo anterior. En efecto, la entidad a la que le corresponde reconocer una pensión y que requiera de la concurrencia de otra para el pago, debe cumplir con el procedimiento para la aceptación de la cuota parte y una vez aceptada queda habilitada para adelantar el procedimiento para el cobro. Así que es indispensable cumplir correctamente con el procedimiento de aceptación de la cuota parte para continuar con el cobro de ésta.
Del material probatorio antes relacionado no es posible verificar que se cumplió el procedimiento de aceptación u objeción por parte de la entidad cuotapartista para cada uno de los 73 pensionados. No basta con que en la resolución acusada se afirme que la extinta CAPRECOM consultó al departamento de Boyacá por cada uno de los pensionados y que en unos casos aceptó las cuotas partes pensionales, en otros, las objetó y en otros, guardó silencio, pues con esa sola afirmación no es posible saber lo que ocurrió en cada caso y si efectivamente se cumplió con la consulta de la cuota parte a la que debía concurrirse con el pago.
Y otro requisito que no puede pasarse por alto es que a la liquidación de las cuotas partes a cargo del departamento de Boyacá (Resolución 1876 de 2009) debían adjuntarse las resoluciones de reconocimiento de la pensión y/o sustitución pensional, así como de las reliquidaciones de éstas. También debían acompañarse de los soportes que dieron origen al reconocimiento de la prestación, como el registro civil de nacimiento, certificados de tiempos de servicios y de factores de salario de cada uno de los pensionados.
Igualmente, era indispensable anexar el acto administrativo de la entidad concurrente donde acepta la obligación o la constancia de su notificación y silencio administrativo positivo respecto de cada uno de los pensionados. Y la constancia de pago de las mesadas pensionales objeto de cobro.
Quedó demostrado precisamente que, al momento de la notificación del acto acusado, el apoderado del departamento de Boyacá advirtió la falta de documentos necesarios para presentar las cuentas de cobro y liquidar las cuotas partes pensionales a su cargo, por lo que no se notificó de ese acto (Resolución 1876 de 29 de julio de 2009). Y en la segunda oportunidad que fue llamado a notificarse personalmente, el apoderado de la entidad concurrente dejó constancia de la falta de soportes documentales. Este hecho se logra constatar con los antecedentes administrativos que aportó la demandada, que en el trámite de este proceso no trae justificación válida en relación con la omisión en la que incurrió.
No es aceptable tampoco que en el acto acusado se indique que existe certificación de tesorería de que se ha efectuado el pago de las mesadas pensionales, pero ese soporte documental no integre la resolución que liquidó las cuotas partes adeudadas. Y no es suficiente con que, en el anexo informativo se indiquen el número y fecha de la resolución que reconoció el derecho pensional, además de identificar a cada uno de los pensionados, la entidad cuotapartista, los días concurrentes, el valor de la cuota parte y su total, puesto que, como se ha dicho, la resolución acusada debía acompañarse de copia del acto de reconocimiento pensional de cada uno de los pensionados cuya cuota parte pretendía cobrar.
Valga reiterar la importancia de la resolución que reconoce el derecho pensional. En concreto, esta Sección ha considerado que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago. Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.” 18.
Así que la entidad que pretende el cobro de la cuota parte pensional debe procurar la intervención de la entidad que debe concurrir al pago de dicha cuota, lo que justifica que se adelante correctamente el procedimiento de aceptación de la cuota parte, para luego proceder al cobro coactivo de la misma. En ese entendido deben cumplirse requisitos formales y sustanciales.
De lo anterior, se concluye que la demandada no acreditó haber cumplido con el procedimiento de cobro de las cuotas partes pensionales dispuesto en el Decreto 2921 de 1948 y en la Ley 33 de 1985, descritos en la Circular Conjunta 69 de 2008, con lo que también desconoció el derecho del departamento de Boyacá a participar en la determinación y posterior liquidación y cobro de las cuotas partes en las que debía concurrir con su pago.
En efecto, la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009 es el acto administrativo que liquida las sumas a cargo de la demandante, por lo que, como quedó dicho, para la determinación de las cuotas partes pensionales, la acreedora debe dar cuenta del reconocimiento de la pensión, de la aceptación de la cuota parte por parte de la
18 Sentencia del 19 de mayo de 2016, Exp. 20854, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, ver sentencias del 24 de abril de 2019, Exp. 21861, C.P. Milton Chaves García; 16 de diciembre de 2011, Exp. 18123, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
entidad que concurre a su pago y de la constancia del pago de las mesadas que dan lugar a la cuota, respecto de cada uno de los pensionados.
En ese entendido, con la expedición de la resolución que liquidó unas cuotas partes pensionales a cargo del departamento de Boyacá y el acto ficto o presunto producto del silencio de la extinta CAPRECOM frente al recurso de reposición interpuesto se desconocieron las normas en que debían fundarse al no seguir el procedimiento para el cobro de cuotas partes pensionales dispuesto en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, en concordancia con el Decreto 2921 de 1948, descritos en la Circular Conjunta 69 de 2008.
Prosperan los cargos de apelación referidos a la inexistencia de documentos soporte de la obligación cuotapartista y desconocimiento de las normas que regulan el procedimiento para la liquidación de las cuotas partes pensionales. En consecuencia, se revoca la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declara la nulidad de la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009 y la existencia del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento de la extinta CAPRECOM frente al recurso de reposición interpuesto contra esa resolución.
A título de restablecimiento del derecho, el departamento de Boyacá no pidió expresamente un pronunciamiento, únicamente que se condene en costas procesales a la parte demandada. Sin embargo, el restablecimiento automático del derecho consiste en declarar que el demandante no está obligado al pago de las cuotas partes liquidadas en los actos anulados.
Condena en costas No se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA19, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Revocar la sentencia apelada. En su lugar dispone:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 1876 de 29 de julio de 2009, por la cual se liquidan oficialmente obligaciones correspondientes a cuotas partes pensionales de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES – CAPRECOM.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento de la extinta CAPRECOM frente al recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución y, en consecuencia, DECLARAR su nulidad.
19 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que el demandante no está obligado al pago de las cuotas partes liquidadas en los actos anulados.
Sin condena en costas.
Reconocer personería para actuar a los abogados José Danilo Cepeda Arias y Vannesa Fernanda Garreta Jaramillo, como apoderados del departamento de Boyacá y del “PAR CAPRECOM LIQUIDADO”, respectivamente, en los términos de los poderes conferidos, vistos en los índices 72 y 77 de la plataforma SAMAI.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha
| (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente | (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA |
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO |
Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
