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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Radicación: 25000-23-42-000-2014-00419-01 (2012-2016)
Demandante: Álvaro Sánchez Ocaciones
Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Garantía del derecho de petición ante la figura del silencio administrativo negativo. Nulidad por falta de competencia de la entidad para resolver reclamaciones después de notificado el auto admisorio de la demanda contra el acto presunto. MODIFICA SENTENCIA PARCIALMENTE Y CONFIRMA EN LO DEMÁS
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el siete (7) de mayo de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
El señor Álvaro Sánchez Ocaciones instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes
PRETENSIONES
Que se declare la nulidad de la Resolución 40467 del 15 de agosto de 2006, por medio de la cual la entonces Cajanal EICE en Liquidación negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer,
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico y con efectividad desde el 30 de enero de 2003, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde esta última fecha, con los respectivos reajustes anuales.
Que a través de la reparación del daño moral se ordene el resarcimiento del perjuicio causado al reclamante por la actitud de la autoridad accionada al negar reiteradamente el derecho pensional, ello en una suma fijada entre 1 y 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
HECHOS
Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera:
Que el demandante nació el 3 de julio de 1944. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del distrito capital de Bogotá como docente oficial desde el
1.º de febrero de 1977 hasta el 14 de octubre de 1984 bajo la modalidad de interinidad por pago de honorarios por horas. Además, trabajó como educador contratado por órdenes de trabajo del 16 de mayo al 9 de junio de 1983, del 14 al 17 de junio de 1983, del 18 de julio al 5 de octubre y del 10 de octubre al 30 de noviembre de 1983, del 1.º al 30 de abril de 1984 y del 20 de agosto al 14 de octubre de 1984.
Que, finalmente, fue nombrado maestro por parte del departamento de Cundinamarca, para lo cual tomó posesión desde el 19 de diciembre de 1985, cargo que desempeñó hasta el 6 de julio de 2009.
Que, en varias oportunidades, radicó ante la entonces Cajanal EICE en Liquidación las respectivas peticiones tendientes a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Particularmente presentó reclamación administrativa el 21 de enero de 2005 para lo propio, la cual no fue respondida, por lo que demandó el acto presunto derivado de la configuración del silencio administrativo negativo.
Que dicho proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho fue tramitado ante el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá bajo el radicado 2005-05585-002, quien profirió sentencia el 16 de abril de 2010 con la que negó las pretensiones del accionante, pues a pesar de haber tenido en cuenta el tiempo de
servicio prestado por este entre 1977 y 1981, efectuó un cálculo de las horas laborales en interinidad que no le permitió acumular los 20 años de labor oficial docente requeridos.
Que el reclamante recurrió la decisión al aducir que la contabilización de las horas en interinidad se lograba obtener un resultado de 990 días trabajados que le permitían acreditar el tiempo de servicio exigido por la Ley 114 de 1913 al 21 de enero de 2005, cuando solicitó la pensión.
Que dicha impugnación fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, el cual a través de sentencia del 26 de enero de 2012 confirmó el fallo recurrido al aducir que el total de días de trabajo oficial como docente en interinidad fue en realidad de 562 días, los cuales tampoco lo hacían titular de la prerrogativa reclamada. Que estas providencias fueron objeto de análisis constitucional por vía de tutela, pero tampoco se logró una decisión favorable para los intereses del educador.
Que en la referida actuación judicial se demandó en su momento el acto presunto derivado del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta oportuna a la petición del 21 de enero de 2005, pero lo cierto es que Cajanal EICE en medio de dicho proceso finalmente dio respuesta a la mencionada solicitud por medio de la Resolución ACMG 40467 del 15 de agosto de 2006, con la que negó expresamente el reconocimiento de la pensión gracia al no haber tenido en cuenta los períodos de labor en interinidad y por órdenes de trabajo por considerarlos improcedentes para el efecto.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 6, 23, 25, 29, 58 y 128 de la Constitución Política; 10
del Código Civil; 5 de la Ley 57 de 1987; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto
Reglamentario 1743 de 1966; 178 del Decreto 01 de 1984; 1 a 5 de la Ley 114 de
1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 15 de la Ley 91 de 1989; y 19 de la Ley 4 de 1992.
Que la labor desempeñada por el actor en el distrito capital de Bogotá entre los años 1977 a 1984, fue realizada en ejercicio de un cargo como docente al servicio de la educación no formal, inicialmente como interino, lo cual, en todo caso, sí puede ser un período computable, toda vez que en ningún acápite de las normas aplicables a la pensión gracia se exige que el servicio sea netamente formal.
Que, al contabilizar todo el tiempo acumulado como educador, se tiene comprobado que este sí acreditó los 20 años de labor oficial como maestro oficial que le permiten acceder al reconocimiento de la pensión gracia.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA
El 19 de mayo de 20142 fue admitida la demanda, la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, la resolución demandada se encuentra ajustada a derecho en la medida en que el accionante al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado como docente territorial de conformidad con la Ley 91 de 1989, así como tampoco agotó la vía gubernativa directamente ante la UGPP, sino ante Cajanal.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de agotamiento de la vía gubernativa ante la UGPP, (ii) prescripción extintiva de derechos, (iii) caducidad de la acción, y (iv) genérica.
El 13 de febrero de 20154 se llevó a cabo la audiencia inicial en la que se señaló que la excepción de prescripción sería resuelta al momento de dictar la sentencia y que la de caducidad no prosperaba en la medida en que lo pretendido con la demanda era el reconocimiento de una prestación periódica que puede ser reclamada en cualquier tiempo. Seguidamente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
El 20 de marzo de 20155 se celebró la audiencia de pruebas en la que se recaudaron los medios de convicción faltantes y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 7 de mayo de 2015, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad del acto reprochado y ordenar a la UGPP que reconociera a favor del accionante la pensión gracia efectiva desde el 31 de enero de 2003 en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus. Por otro lado, negó los pedimentos indemnizatorios del actor.
Que, tras revisar las pruebas documentales aportadas y conforme al Oficio 5-2015- 27218 del 23 de febrero de 2015, el demandante prestó sus servicios como docente en la sección adultos de forma interrumpida durante el período comprendido entre el 1.º de febrero de 1977 y el 30 de junio de 1981. Que, igualmente, aquel se desempeñó como maestro interino en tiempos discontinuos desde el 16 de mayo
4 Folios 224 a 229, C1.
de 1983 hasta el 14 de octubre de 1984 y finalmente trabajó como docente nacionalizado en propiedad por nombramiento del departamento de Cundinamarca desde el 19 de abril de 1985 hasta el 6 de julio de 2009.
Que los tiempos laborados por el accionante en el distrito capital de Bogotá en la sección adultos y en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, sí son válidos para el cómputo de la pensión gracia solicitada, pues al margen de la discontinuidad en la prestación del servicio, lo cierto es que el empleo ejercido fue el de educador oficial que es el que habilita esta prerrogativa, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado en sentencias del 15 de julio de 2010 (1465-09) y del 2 de marzo de 2006 (4668-04), por lo que se puede concluir que el reclamante cumplió los requisitos previstos en la normativa aplicable a su caso.
Que, en relación con el fenómeno jurídico de la prescripción, se observa que el demandante formuló por primera vez petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia el 21 de enero de 2005, luego presentó demanda el 9 de junio de 2005 ante el Juzgado Administrativo de Zipaquirá, la cual fue resuelta desfavorablemente en providencia del 16 de abril de 2010. Seguidamente interpuso recurso de apelación que fue decidido en providencia del 26 de enero de 2012, por lo que presentó acción de tutela contra estas decisiones, la cual fue decidida en primera instancia mediante fallo del 21 de noviembre de 2012 y en segunda instancia el 11 de julio de 2013. Que finalmente radicó demanda ante el tribunal de origen el 7 de febrero de 2014, razón por la cual no se encuentra configurada la referida excepción.
Que no hay lugar al reconocimiento de la indemnización de perjuicios, toda vez que estos no aparecen probados en el proceso.
EL RECURSO DE APELACIÓN7
La parte demandada en su escrito de apelación solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones del reclamante. Para ello adujo que, el actor no desarrolló la actividad docente en la forma que se requiere para obtener el derecho a la pensión gracia, pues no acreditó el tiempo exigido con las calidades consagradas en la ley.
Que, según las pruebas, las condiciones en las que el accionante prestó sus servicios fueron a través de un vínculo de carácter nacional y mediante órdenes de trabajo, por lo que no procede conceder el derecho solicitado, toda vez que la norma exige 20 años de labor educativa del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA
El 1.º de septiembre de 20168 se admitió el recurso de apelación, y, posteriormente, el 9 de febrero de 20179 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar.
La parte demandante10 ratificó las pretensiones de la demanda y aportó argumentos relacionados con la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor.
La parte demandada11 reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación.
El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.12
El 20 de junio de 202413 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la fecha de admisión de la anterior demanda presentada por el actual accionante contra la entonces Cajanal EICE En Liquidación, por lo que se solicitó a los juzgados de Zipaquirá que, quien hubiese asumido el archivo del desaparecido juzgado de descongestión, allegara a la actuación la copia del auto admisorio y de la constancia de notificación dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000-2005-05585-01 en el que figuraban las mismas partes del presente litigio.
A través de la plataforma SAMAI, el 21 de agosto de 202414 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá remitió la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 23 de septiembre del presente año, sin que estas se hubiesen pronunciado al respecto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El problema que debe resolver de oficio la Subsección es el de determinar si el acto administrativo demandado en esta oportunidad, esto es, la Resolución ACMG 40467 del 15 de agosto de 2006, se encuentra viciada de nulidad por falta de competencia de la UGPP para expedirla, y si por esta razón se vulneró el derecho fundamental de petición del actor, al punto de que deba impartirse una orden de protección en esta instancia para garantizar la definición de su situación jurídica respecto de la pensión gracia.
Marco normativo y jurisprudencial
10 Folios 358 a 361, C1.
12 Según constancia secretarial a folio 365, C1.
13 Ver índice 49 de SAMAI.
14 Ver índices 59 y 60 de SAMAI.
Sobre la pensión gracia
Inicialmente, debe destacarse que esta prerrogativa ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que:
«Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]»
Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo
4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados:
«[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.
(Derogado por la Ley 45 de 1931).
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
Que observe buena conducta.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931).
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.»
En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente, a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de
agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos:
Que acredite 50 años de edad.
Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo
caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional.
Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración.
- Acerca del derecho fundamental de petición, el silencio administrativo negativo y la falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos
La garantía constitucional en comento fue consagrada en el artículo 23 superior de la siguiente manera:
«[…] Artículo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. […]»
Por su parte, la regulación legal de este derecho (vigente para la época del trámite administrativo adelantado por el accionante ocurrido entre 2005 y 2006), fue desarrollada a través del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), específicamente en la Parte Primera, Libro Primero, Títulos I a V. 16
Precisamente, uno de los componentes esenciales del derecho de petición, tanto en vigencia del CCA como del CPACA, o de la Ley 1755 de 2015, siempre ha sido el de obtener una respuesta de fondo por parte de la autoridad respectiva, debidamente proferida y notificada dentro de los términos legales para el efecto.
Ahora, sin perjuicio de las consecuencias disciplinarias para el funcionario que se abstenga de dar el trámite en comento a la solicitud, lo cierto es que el ordenamiento jurídico ha contemplado una ficción legal cuando la administración supera ciertos términos sin decidir la reclamación, la cual corresponde al silencio administrativo negativo consagrado en su momento en los artículos 40 y 60 del Decreto 01 de 1984 de la siguiente forma:
16 Se destaca que, para la época de los hechos específicos de este proceso, aún no estaba vigente el CPACA (Ley 1437 de 2011), así como tampoco la Ley Estatutaria 1755 de 2015 sobre el derecho fundamental de petición, la cual reguló lo pertinente al sustituir el Título II del CPACA.
«[…] ARTÍCULO 40. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.
[…] ARTÍCULO 60. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo. […]». (Subrayado intencional).
Como se observa, cuando la autoridad se abstiene de resolver la petición por más de 3 meses desde la radicación de la solicitud, la ley permite asumir que sí se emitió una respuesta, que para todos los efectos será negativa, la cual, pese a ser presunta, permite entender que se agotó el respectivo trámite administrativo y por tanto se habilita su control de legalidad vía judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo consagraba el artículo 135 del entonces CCA.
Aun así, como la norma transcrita lo indica, el hecho de que se configure este fenómeno no exime de responsabilidad a la entidad de dar respuesta a la reclamación. En todo caso, de dichos preceptos también se extrae que, a partir del momento en que el reclamante haya acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la autoridad pública perderá automáticamente la competencia para pronunciarse sobre la petición o el recurso, pues ya será una decisión judicial la que defina la validez de la respectiva manifestación, y en consecuencia, determine cuál será la situación jurídica a crear, modificar o extinguir, todo para evitar contradicciones vigentes en el mismo ordenamiento.
Ahora, si bien este postulado solo se incluyó en el artículo 60 para efectos del agotamiento de la vía gubernativa, deberá tenerse en cuenta que tal consecuencia jurídica también estaba prevista para el caso de la configuración del silencio administrativo negativo sustancial, es decir, el relativo a la ausencia de respuesta a la petición inicial, pues en ambos casos el solicitante podía demandar la decisión presunta directamente, y, por tanto, la administración quedaba inhabilitada para resolver de fondo, debido a que no debían coexistir un acto ficto y uno expreso respecto del mismo derecho, ya que la figura en mención era una garantía para el administrado y no para la entidad que omitió su deber de respuesta.
Lo anterior encuentra respaldo jurisprudencial cuando el Consejo de Estado17 en sentencia del 24 de mayo de 2012 señaló lo siguiente:
«[…] Durante algún tiempo la jurisprudencia de la Sección estimó que de acuerdo con el aparte subrayado de la norma transcrita la administración perdía competencia para decidir los recursos de la vía gubernativa, con relación a los cuales se había configurado el silencio administrativo, desde que se notificaba el auto admisorio de la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Ese criterio fue modificado por la Sala mediante sentencia de 29 de mayo de 2008, donde precisó que “si bien es cierto que la administración debe decidir el recurso de la vía gubernativa aún después de haber ocurrido el silencio negativo; pero solo podrá hacerlo <mientras no se haya acudido ante la jurisdicción>, según lo dispone el art. 60 CCA. Y si llegare a decidir el recurso luego de presentada la demanda, aduciendo no habérsele notificado aún el auto admisorio, tal decisión extemporánea no produce efectos contra el interesado, ni puede coexistir con el acto ficto con el cual ya se entendió resuelto el recurso, y deviene en acto carente de todo fundamento, expedido sin competencia y desligado de la actuación en que ya se había agotado la vía gubernativa”.
En otras Secciones de esta Corporación también se ha tenido el criterio anterior, aduciendo que la figura del silencio administrativo negativo se consagró como garantía para el administrado y no en beneficio de la administración negligente en la resolución de las peticiones y recursos. Y que debe facilitarse al interesado el acceso a la administración de justicia mediante la ficción de que el silencio de la autoridad en ejercicio de función administrativa equivale a una respuesta negativa que por regla general puede ser demandada judicialmente, momento a partir del cual la administración pierde toda competencia para decidir. […]» (Líneas de la Sala).
Sobre el particular, pese a que en dicha sentencia se indicó que la regla de pérdida de competencia de la autoridad ocurría con la sola presentación de la demanda por un cambio en la tesis de esta Corporación para la época, lo cierto es que en este caso deberá tenerse en cuenta que para que aquel fenómeno se consolide sí será necesario que se haya notificado el auto admisorio a la entidad demandada.
Ello por cuanto es precisamente ese hecho el que le permite a la autoridad estatal tener la certeza de que no podrá resolver la petición en razón a que ya será el juez el que defina la legalidad o no de la decisión negativa presunta. Incluso, esa fue la razón para que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el artículo 83 regulara lo propio, convalidando la condición de que la expresión “acudir a la jurisdicción”, implica que se trabe el litigio, lo cual solo ocurre con la notificación de la demanda.
Pues bien, teniendo en cuenta que la presentación de la demanda sí tuvo lugar en vigencia del CPACA, deberá precisarse que el vicio de ilegalidad por falta de competencia se encuentra previsto en el inciso 2° del artículo 137 de dicha norma, y su alcance ha sido precisado por esta Subsección18 de la siguiente forma:
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 24 de mayo de 2012. Radicado: 52001-23-31-000-2004-02066-02.
18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de diciembre de 2019. Radicado: 11001-03-25-000-2015-01089-00 (4824-15).
«[…] La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa.
En los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante.
Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados. Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. […]»
Conforme a dicha línea jurisprudencial, es evidente que la competencia se puede entender como el marco de acción de las entidades públicas definido por la Constitución o la ley, tendiente a que estas puedan reglamentar o ejecutar las normas superiores con base exclusivamente en las facultades, atribuciones y funciones que les son asignadas a cada organismo en atención a su propia naturaleza y finalidad.
Es por esta razón entonces que el elemento de validez bajo estudio se relaciona con el principio de legalidad, en la medida en que lo que se pretende con dicho presupuesto es determinar cuál autoridad debe resolver un asunto específico con fundamento en la respectiva reserva del poder constituyente, la reserva legal o la reserva reglamentaria.
Resolución del caso concreto
Si bien en virtud del contenido del fallo apelado y del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, sería del caso examinar en esta instancia únicamente si el demandante cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en especial, el del tiempo de servicio, lo cierto es que desde un enfoque constitucional derivado de la prevalencia del ordenamiento superior en toda actuación conforme lo previsto en el artículo 4.º de la Constitución Política, el objeto de estudio en la presente oportunidad tendrá que variar hacia la
verificación de una posible vulneración de derechos fundamentales bajo otro análisis de legalidad del acto.
Al respecto, ante un examen integral del presente proceso, la Sala advierte que, a pesar de que el accionante no haya planteado como causal de nulidad la falta de competencia, sí es posible estudiar el asunto de la referencia bajo dicha óptica, esto sin transgredir el principio procesal de congruencia, pues se verifica inicialmente una situación jurídica de probable afectación al derecho fundamental de petición y a la protección constitucional preferente de la población mayor como es el caso del demandante quien a la fecha tiene 79 años de edad.
En todo caso, la referida modificación en lo que será materia de decisión, tiene sustento y se encuentra habilitada en la medida en que la misma Corte Constitucional en sentencia C-197 del 7 de abril de 1999 al estudiar el artículo 137 del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que actualmente corresponde al artículo 162 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), declaró la exequibilidad de dicha norma condicionada a lo siguiente:
«[…] Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución. […]» (Líneas de la Subsección).
Pues bien, en el litigio bajo estudio es de destacar que el mismo accionante indicó en los hechos20 y aportó las pruebas relativas a que, el 21 de enero de 2005 presentó ante la entonces Cajanal EICE una petición de reconocimiento de la pensión gracia por el tiempo laborado como docente hasta esa fecha, la cual no había sido resuelta al momento de radicación de una demanda anterior a la presente (9 de junio de 2005)21, la cual se dirigió en esa época contra el acto presunto derivado del silencio administrativo negativo producto del paso de más de 3 meses desde la radicación de la reclamación sin decisión de fondo.
Pese a que tal situación no fue objeto de pronunciamiento por parte del tribunal de origen, esta Subsección destaca que dicha controversia judicial con radicado 2005- 05585-01, fue conocida en primera instancia por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Zipaquirá, quien a través de sentencia del 16 de abril de 201022 negó el reconocimiento de la aludida prerrogativa al aducir que para la
19 Pues según el registro civil de nacimiento, el actor nació el 3 de julio de 1944.
20 Ver folios 104 a 109, C1.
fecha de la solicitud en vía administrativa, el actor aún no acreditaba 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, sino solo un total de 18 años, 5 meses y 23 días.
Por su parte, el accionante interpuso recurso de apelación contra la mencionada providencia, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B” mediante sentencia del 26 de enero de 2012, con la que se confirmó el fallo recurrido al asegurar que al 21 de enero de 2005 cuando se radicó la petición, el educador solo acumulaba 18 años, 2 meses y 24 días de labor computables para acceder a la dádiva bajo estudio.
Ahora, estas sentencias quedaron debidamente ejecutoriadas, más aún porque al margen de que el demandante interpuso acción de tutela contra las referidas autoridades judiciales, dicho mecanismo no prosperó al haberse negado la solicitud de amparo según la sentencia del 21 de noviembre de 2012 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y adicionalmente, por haberse confirmado la impugnación en razón de la sentencia del 11 de julio de 2013 dictada por esta misma corporación, siendo también excluida para revisión por parte de la Corte Constitucional conforme al Oficio SGT 4180/13 del 18 de diciembre de 2013.26
Lo anterior implica que, según el artículo 189 del CPACA, la decisión adoptada en el aludido proceso judicial de negar la nulidad del acto presunto produjo efectos de cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con los hechos expuestos en esa actuación, que se refieren al estudio de los tiempos de servicio acumulados, únicamente hasta la fecha de radicación de la petición inicial, esto es, hasta el 21 de enero de 2005.
De hecho, en principio, lo cierto es que en la demanda que actualmente es materia de estudio en la presente causa, el actor acudió precisamente al mismo sustento de hecho y de derecho formulado en su oportunidad en la actuación bajo radicado 2005-05585-01, pero con una circunstancia de tiempo y modo diferencial que no pudo ser valorada en dicho litigio, específicamente el hecho de que el reclamante siguió laborando como docente desde la última fecha en mención hasta el 6 de julio de 2009 que corresponde al retiro del servicio certificado por la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca.
Es decir, es cierto que el litigio que ahora está bajo examen en esta instancia se circunscribió a la verificación del idéntico tiempo de servicio acumulado hasta el 21 de enero de 2005 cuando el señor Sánchez Ocaciones radicó la petición que inicialmente había dado origen al acto presunto negativo, ello sin que haya afirmado
25 Folios 78 a 89, C1.
27 Para ello, ver el formato de historia laboral del 18 de abril de 2013, visible de folios 95 a 96 del cuaderno 1.
que presentó una nueva reclamación ante la UGPP con inclusión de otros tiempos como el aludido anteriormente, o bajo diferentes circunstancias.
Sin embargo, en este caso sí existe una condición excepcional importante en cuanto a las pretensiones de la demanda, pues esta vez, la manifestación cuya nulidad invoca el reclamante no es la derivada del silencio administrativo, sino que corresponde a la respuesta expresa a la referida petición inicial, concretada a través de la Resolución ACMG 40467 del 15 de agosto de 2006, la cual Cajanal EICE expidió solo 1 año después de la radicación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho anterior (9 de junio de 2005).
En atención a este contexto, no resulta adecuado declarar la excepción de cosa juzgada a fin de negar las pretensiones de la demanda, solo por haber presentado en esta oportunidad los mismos hechos analizados en otra causa judicial previa, pues ello se derivó de la confusión que le generó la entonces Cajanal al accionante al no haberle dado respuesta a su solicitud antes de la configuración del silencio administrativo, habilitándolo para demandar un acto presuntamente negativo, pero al mismo tiempo dando respuesta de fondo a esa petición cuando ya estaba en curso el referido litigio.
Además de lo anterior, es evidente que existen nuevos hechos relacionados con otro lapso de prestación del servicio por parte del actor después de la radicación de la petición inicial en el 2005, el cual puede ser valorado por la entidad demandada, con la claridad que ya se tiene sobre los demás tiempos de labor oficial analizados previamente en el proceso judicial anterior, esto a fin de que la administración pueda emitir un pronunciamiento con elementos diferentes para determinar si en esta oportunidad el docente ya tiene acreditado el requisito de los 20 años requeridos para acceder a la pensión gracia.
Tales supuestos no pueden ser una causa que justifique la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia del demandante, y mucho menos a la garantía de una tutela judicial efectiva que permita fallar de fondo cualquier controversia en la que se advierta la posible vulneración de derechos fundamentales o de la materialización de la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Por tanto, la Subsección estima que sí es dable examinar la legalidad de la Resolución ACMG 40467 del 15 de agosto de 2006, pero no bajo el estudio de la causal de nulidad de falsa motivación analizando los mismos tiempos de servicio y demás supuestos verificados en el proceso judicial anterior, y mucho menos incluyendo períodos de labor adicionales o nuevas circunstancias no alegadas, dado que, en observancia del debido proceso y el principio de autotutela, la administración debe tener la oportunidad de pronunciarse sobre fundamentos diferentes a los presentados en esta controversia.
En tal sentido, la causal de nulidad que puede examinarse en este caso sería la de falta de competencia, la cual se encuentra debidamente configurada conforme al marco normativo expuesto previamente, pues según los artículos 40 y 60 del entonces CCA, la autoridad a la que se le haya radicado una petición podrá resolverla en el ejercicio de sus competencias, e incluso ante la configuración del silencio administrativo negativo, pero solamente hasta el momento en que el administrado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o especialmente, cuando se le notifique el auto admisorio de la demanda contra dicha decisión.
Pues bien, en el presente caso es evidente que el actor acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pretender la nulidad del acto negativo derivado de la falta de respuesta a su reclamación del 21 de enero de 2005, radicando para el efecto una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 9 de junio de 2005, la cual, según la prueba de oficio decretada el 20 de junio de 2024, y aportada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, fue admitida mediante auto del 9 de septiembre de 2005, que se notificó personalmente a la entonces Cajanal EICE el 13 de enero de 2006,29 es decir, antes del 15 de agosto de 2006 cuando esa misma autoridad expidió la Resolución ACMG 40467 con la que finalmente daba respuesta también negativa a la referida solicitud pensional.
Lo expuesto conlleva necesariamente concluir que dicha entidad había perdido su competencia legal para definir la situación jurídica del reclamante sobre el reconocimiento de la pensión gracia, bien sea para negar o para acceder a lo pretendido.
Por ello, se estima necesario declarar la nulidad de dicho acto expreso a fin de que este sea expulsado del ordenamiento jurídico por advertirse una clara ilegalidad respecto del marco de acción de aquella autoridad, ante el reemplazo de su facultad de decisión en virtud de la estructuración de la ficción jurídica del silencio administrativo, el cual ya le había generado al actor una certeza sobre la manifestación negativa de la entidad de previsión, tanto así que se encontraba habilitado para demandar el acto presunto, con la firme convicción de que no obtendría otra manifestación en vía administrativa.
Ahora bien, al desaparecer la Resolución ACMG 40467 del 15 de agosto de 2006 por la causal de falta de competencia, mas no por la de falsa motivación, es evidente que la orden de restablecimiento no debe ser enfocada en acceder automáticamente al reconocimiento de la pensión gracia con base en los mismos hechos que ya fueron analizados en otro proceso judicial ejecutoriado, sino que tendrá que verificarse otro derecho evidentemente vulnerado, de rango constitucional y básicamente conexo y causal al pensional como lo es el de petición.
29 Ver índices 59 y 60 de SAMAI.
Ello por cuanto el retiro del acto en mención lo que genera es una falta de respuesta de fondo, expresa, oportuna y autónoma de la entidad de previsión frente a la solicitud pensional del accionante, esto es, se transgrede abiertamente el núcleo esencial del derecho fundamental de petición, el cual, por tener una protección de aplicación inmediata, debe ser garantizado y por consiguiente restablecido con prelación sobre cualquier otra prerrogativa.
Con base en dicho planteamiento, se modificará el ordinal segundo del fallo recurrido, de modo que, como consecuencia de la nulidad del acto demandado en esta oportunidad, se ordenará a la UGPP que a título de restablecimiento del derecho resuelva la reclamación administrativa del demandante sobre el otorgamiento de la pensión gracia, esto dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. En todo lo demás se confirmará la sentencia de primera instancia.
Con el ánimo de cumplir dicha condena, la referida entidad tendrá como fundamento para la decisión el estudio, nuevamente de todos los requisitos para acceder a la prerrogativa, en especial el tiempo de servicio acreditado por el actor como docente territorial o nacionalizado, incluidos los períodos ya verificados y establecidos en vía judicial en el proceso con radicado 2005-05585-01, ello en atención a las reglas y precisiones de la actual línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la determinación de la clase de vínculos y su cómputo, especialmente lo definido en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En todo caso, la UGPP tendrá que valorar para su pronunciamiento un hecho posterior y relevante como lo es la prestación del servicio del reclamante después de la radicación de la petición inicial (22 de enero de 2005), hasta el 6 de julio de 2009 que corresponde a la fecha de retiro certificada por la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca en el formato de historia laboral del 18 de abril de 2013 visible de folios 95 a 96 del cuaderno 1.
Para el examen de la eventual prescripción de mesadas se tendrá en cuenta como fecha de radicación de la solicitud pensional el 21 de enero de 2005, con una suspensión prolongada del término prescriptivo durante la totalidad del tiempo del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado el 9 de junio de 2005 bajo el radicado 2005-05585-01, hasta la respectiva fecha de ejecutoria de la sentencia dictada en la mencionada actuación, en razón a la confusión generada por la misma entidad accionada sobre el acto demandable, al haberle dado respuesta a la petición inicial sin competencia alguna.
Una vez reanudado el término de prescripción según lo expuesto anteriormente, deberá tenerse en cuenta que la demanda que dio origen a la presente actuación (radicada el 7 de febrero de 201430), corresponde a nueva reclamación
30 Ver sello de radicación a folio 103 y 122, C1.
administrativa por parte del demandante, con los mismos efectos de interrupción de cualquier petición.
Esta orden se impartirá en aplicación de la tutela judicial efectiva, con el fin de garantizar plenamente el derecho fundamental de petición del actor, así como la prevalencia en la definición de su situación jurídica pensional ante la protección constitucional por su condición de adulto mayor.
Al mismo tiempo, se observará el debido proceso de la parte pasiva, al igual que la facultad de decisión previa y de autotutela31 de la administración para que sea esta misma la que en virtud de su competencia se pronuncie de manera autónoma no solo sobre los hechos presentados por el reclamante, sino también respecto de condiciones nuevas como otros tiempos de servicio docente que pueden variar aspectos del derecho pretendido.
Condena en costas de segunda instancia
Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe. No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos presentados por la parte demandada, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
31 Sobre este concepto ver sentencia proferida por esta Subsección el 28 de septiembre de 2023 en el proceso con radicado 25000234200020140163301 (6503-2022).
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, el cual quedará de la siguiente forma:
«[…] Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP resolver de fondo y expresamente la petición del señor Álvaro Sánchez Ocaciones sobre el otorgamiento de la pensión gracia, notificando el respectivo acto administrativo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia.
La referida entidad tendrá como fundamento para su decisión el estudio nuevamente de todos los requisitos para acceder a la prerrogativa, en especial el tiempo de servicio acreditado por el actor como docente territorial o nacionalizado, incluidos los períodos ya verificados en vía judicial en el proceso con radicado 2005-05585- 01, así como el hecho posterior de la prestación del servicio por parte del mencionado educador después de la radicación de la petición inicial (22 de enero de 2005), ello hasta el 6 de julio de 2009 que corresponde a la fecha de retiro certificada por la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca en el formato de historial laboral del 18 de abril de 2013, ello en atención a las reglas y precisiones de la actual línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la determinación de la clase de vínculos y su cómputo, especialmente lo definido en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
Para el examen de la eventual prescripción de mesadas se tendrá en cuenta como fecha de radicación de la solicitud pensional el 21 de enero de 2005, con una suspensión prolongada del término prescriptivo durante la totalidad del tiempo del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado el 9 de junio de 2005 bajo el radicado 2005-05585-01, hasta la respectiva fecha de ejecutoria de la sentencia dictada en la mencionada actuación, en razón a la confusión generada por la misma entidad accionada sobre el acto demandable, al haberle dado respuesta a la petición inicial sin competencia alguna.
Una vez reanudado el término de prescripción según lo expuesto anteriormente, deberá tenerse en cuenta que la demanda que dio origen a la presente actuación (radicada el 7 de febrero de 2014), corresponde a nueva reclamación administrativa por parte del demandante, con los mismos efectos de interrupción de cualquier petición. […]»
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, conforme al poder conferido mediante escritura pública que se observa en el índice 42 de
SAMAI, a quien se le niega su renuncia presentada mediante memorial que obra en el índice 53, ya que no aportó la constancia de comunicación de la dimisión a su poderdante, tal como lo exige el artículo 76 del CGP.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
