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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)
Referencia : Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011
Radicación : 25000 23 42 000 2018 00280 01 (6292-2023)
Demandante : Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)
Demandada : Luis Alberto Buitrago Castro
Terceros : Colfondos y E.P.S. Sanitas S. A
Tema : Traslado de Régimen. Régimen de Transición.
Decisión : Accede parcialmente. Confirma la sentencia apelada en cuanto reconoció la validez del traslado del afiliado y el derecho a la pensión bajo el régimen de prima media. No obstante, se revoca parcialmente en lo relativo a la prescripción de mesadas pensionales, por cuanto no se acreditó el cumplimiento del término extintivo.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (reconvenida), Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones (en adelante Colpensiones), y por la parte demandada (reconviniente), Luis Alberto Buitrago Castro, contra la sentencia del 22 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
Mediante dicha providencia, se negaron las pretensiones de la demanda, se accedió a la demanda de reconvención y se declaró la nulidad parcial de la Resolución 27608 del 20 de septiembre de 2010, que reconoció la pensión del señor Buitrago con fundamento en la Ley 797 de 2009, así como la nulidad total de las Resoluciones GNR 250795 de 2014 y VPB 1889 de 2016, que negaron su reliquidación (sic). En consecuencia, se ordenó a Colpensiones reliquidar la prestación bajo el régimen del Decreto 758 de 1990, en cuantía del 90 %, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores del Decreto 1158 de 1994, a partir del 30 de enero de 2009, fecha de su última cotización en el fondo privado.
- ANTECEDENTES.
- SENTENCIA APELADA.
- RECURSO DE APELACIÓN.
- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.
- CONSIDERACIONES.
Demanda
Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 27608 del 20 de septiembre de 2010, por medio de la cual se reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez al demandado (reconviniente), efectiva a partir del 1.º de octubre de 2010, por valor inicial de $3.590.956.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) ordenar al señor Buitrago Castro la devolución de los valores recibidos por concepto de mesadas pensionales y aportes en salud desde su inclusión en nómina hasta la declaratoria de nulidad, debidamente indexados; y (ii) condenarlo al pago de los intereses legales correspondientes, así como a las costas del proceso.
Sustentó su solicitud en que la pensión reconocida mediante la Resolución 27608 fue contraria a derecho, por cuanto fue expedida sin competencia y en contravención de la prohibición de doble asignación del erario, ya que el señor Buitrago había obtenido previamente una pensión de vejez en el régimen de ahorro individual administrado por Colfondos, reconocida en julio de 2009.
Contestación de la demanda.
El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que en junio de 2009 solicitó su traslado de Colfondos a Colpensiones con fundamento en la sentencia C-1024 de 2004, el cual fue aprobado y realizado según oficio de 4 de diciembre de 2009 remitido por Colfondos.
Demanda de reconvención
El demandado presentó demanda de reconvención, en la que solicitó la nulidad parcial de la Resolución 27608 del 20 de septiembre de 2010, mediante la cual se le reconoció la pensión de vejez, así como de las Resoluciones GNR 250795 de 2014 y VPB 1889 de 2016, que resolvieron los recursos de reposición y apelación negando su reliquidación.
Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara la reliquidación de su pensión, incluyendo las semanas cotizadas en Colfondos, con una tasa de reemplazo del 90 %, conforme al Decreto 758 de 1990, y con un ingreso base de liquidación calculado sobre lo cotizado en los últimos diez años, a partir del 1.º de febrero de 2009.
Alegó que su traslado a Colpensiones fue válido y que, en consecuencia, tenía derecho a ser pensionado por dicha entidad con base en la totalidad de los tiempos por los cuales efectuó aportes, y no solo con las 1.405 semanas reconocidas por Colpensiones, que excluyeron las cotizaciones realizadas en Colfondos.
Contestación a la demanda de reconvención
Colfondos indicó que el demandado (reconviniente) se afilió de manera libre y voluntaria al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y que se le reconoció una pensión de vejez bajo la modalidad de retiro programado, por un valor inicial de
$3.712.000 a partir de septiembre de 2009. Añadió que, para el año 2021, el monto de la mesada ascendía a $5.806.764.
Sanitas EPS señaló que los aportes en salud son administrados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y que su función como entidad promotora se limita al recaudo y traslado de dichos recursos.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y accedió a las de la reconvención. En consecuencia, ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión del demandado (reconviniente) y a Colfondos suspender dicho reconocimiento que venía pagando, así como efectuar la transferencia de los aportes recibidos a Colpensiones. No se impusieron costas.
En cuanto a los hechos probados, el Tribunal estableció que el señor Buitrago realizó aportes al extinto Instituto de Seguros Sociales entre el 8 de julio de 1968 y el 31 de marzo de 1996, acumulando 1.405 semanas cotizadas. Posteriormente, solicitó el traslado a Colfondos, el cual se materializó el 24 de abril de 1996 mediante la emisión de un bono pensional por $21.427.000. Desde esa fecha y hasta el 30 de enero de 2009 continuó cotizando en el régimen de ahorro individual.
Constató que el 3 de junio de 2009 el afiliado solicitó su traslado de regreso al régimen de prima media, trámite aprobado por Colfondos mediante escrito del 4 de diciembre de 2009, con fecha efectiva del 1.º de agosto de ese año. No obstante, dicha comunicación omitió indicar que en julio de 2009 ya se le había reconocido una pensión en la modalidad de retiro programado. Concluyó que Colfondos incurrió en un error al autorizar el traslado sin advertir dicha circunstancia, y que Colpensiones, a su vez, omitió verificar la existencia de la pensión previamente reconocida, procediendo a otorgar otra prestación sobre los mismos tiempos cotizados.
Por lo anterior pasó a devengar simultáneamente dos pensiones de vejez: una reconocida por Colfondos a partir del 9 de julio de 2009 y otra por Colpensiones desde el 20 de septiembre de 2010.
Consideró que, al momento de trasladarse a Colfondos, el afiliado ya reunía los requisitos para acceder a la pensión en el régimen de prima media, pues contaba con más de 15 años cotizados al 1.º de abril de 1994 y un total superior a 25 años de servicio, lo que lo hacía beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. En ese sentido, concluyó que el traslado de regreso a Colpensiones era jurídicamente válido y que los errores en que incurrieron las administradoras no podían menoscabar los derechos pensionales del afiliado.
Reconoció el derecho del señor Buitrago a percibir una pensión bajo el régimen de prima media, con un total de 1.966 semanas cotizadas y una tasa de reemplazo del 90
%, calculada con fundamento en el Decreto 758 de 1990, a partir de su última cotización en Colfondos.
Por último, consideró que las mesadas causadas antes del 7 de noviembre de 2015 estaban prescritas y se abstuvo de imponer condena en costas.
La sentencia de primera instancia fue apelada tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Colpensiones cuestionó que el Tribunal hubiera considerado válido el traslado del señor Buitrago al régimen de prima media, pese a que este se había afiliado y cotizado de manera voluntaria al régimen de ahorro individual. Alegó, además, que Colfondos ya le había reconocido una pensión de vejez en ese régimen, lo cual impedía el trámite de una nueva solicitud de traslado. Adicionalmente, sostuvo que lo ordenado en el fallo vulnera el principio de sostenibilidad financiera, al imponer el pago de una prestación a favor de una persona que, en su criterio, no cumplía los requisitos legales para acceder a ella.
Por su parte, Buitrago manifestó que el Tribunal incurrió en omisiones sustanciales. En primer lugar, afirmó que no se precisaron las fechas de causación y pago de las condenas ordenadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. En segundo lugar, señaló que no era procedente declarar la prescripción de las mesadas anteriores al 7 de noviembre de 2015, dado que: (i) cumplió los 60 años de edad el 28 de agosto de 2008; (ii) cotizó hasta el 30 de enero de 2009; (iii) presentó solicitud de pensión el 21 de diciembre de 2009; (iv) Colpensiones le reconoció la prestación el 20 de septiembre de 2010; y (v) los recursos interpuestos contra dicha decisión fueron resueltos únicamente hasta el 18 de enero de 2016. Finalmente, advirtió que el Tribunal omitió pronunciarse sobre el asunto relacionado con los intereses moratorios, motivo por el cual solicitó la revocatoria parcial de la sentencia.
Mediante auto proferido el 29 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte la demandante y demandada.
El Ministerio Público guardó silencio.
Competencia.
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias
dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada.
Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en error al considerar válido el traslado de Luis Alberto Buitrago Castro al régimen de prima media con prestación definida, a pesar de que previamente se le había reconocido una pensión en el régimen de ahorro individual y si era procedente declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de noviembre de 2015, considerando que estaban pendientes de resolución los recursos interpuestos contra los actos administrativos que negaron su reliquidación. Consecuentemente, se determinará si hay lugar a condenar a Colpensiones al pago de intereses moratorios solicitado.
Análisis del problema jurídico.
La Sala confirmará la decisión del a quo en cuanto reconoció el derecho del demandado (reconviniente) a una pensión en el régimen de prima media, pero modificará la providencia apelada respecto de la prescripción de mesadas, por no haberse configurado el término extintivo previsto legalmente.
En lo relativo al traslado entre regímenes, el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 estableció como regla general que los afiliados pueden trasladarse una vez cada cinco años, con la prohibición de hacerlo dentro de los diez años anteriores a la edad de pensión. Esta restricción busca proteger la estabilidad del sistema y evitar la descapitalización del fondo común del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida.1
Sin embargo, de forma reiterada, la Corte Constitucional y esta Corporación2 han precisado que dicha limitación no se aplica a los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Aquellos afiliados que, para el 1.º de abril de 1994, acreditaran al menos 15 años de cotización, conservan un derecho adquirido a pensionarse bajo las condiciones previas más favorables, incluso si optan por trasladarse entre regímenes en cualquier momento.
Buitrago cumplía dicho requisito: tenía 46 años y más de 25 años de cotización para esa fecha, lo que lo convertía en titular del régimen de transición. En consecuencia, estaba legitimado para solicitar su traslado al régimen de prima media en 2009, sin estar sujeto a la restricción de los diez años prevista en la Ley 797.
1 La finalidad descrita de este límite temporal y su relevancia ha sido analizado detalladamente por la Corte Constitucional en la sentencia C-1024 de 2004, a partir de la cual se dejó en claro la finalidad constitucionalmente valida esta medida.
2Al respecto constituyen un referente importante las decisiones del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de noviembre de 2019, Rad. No. 25000234200020120200801(1379-2014). C.P. William Hernández Gómez, Sentencia de 6 de abril de 2011, Rad. No. 11001-03-25-000-2007-00054-00(1095-07) C.P. Gerardo Arenas Monsalve y de la Corte Constitucional C-789 de 2002 y C-1024 de 2004.
Colpensiones sostuvo que dicho traslado era inválido por cuanto el afiliado ya había sido pensionado por Colfondos en el régimen de ahorro individual. No obstante, del material probatorio se advierte que la solicitud de traslado fue radicada el 3 de junio de 2009, antes del acto de reconocimiento pensional por parte de Colfondos, y que fue aprobada mediante comunicación del 4 de diciembre del mismo año, con fecha efectiva del 1.º de agosto. Por tanto, no se trató de un traslado posterior al reconocimiento de una pensión, sino de un procedimiento paralelo cuya validación fue resultado de errores en la administración del sistema, no atribuibles al afiliado.
De conformidad con los principios de favorabilidad y buena fe que rigen la seguridad social, los errores en que incurrieron Colfondos al omitir advertir la existencia de la prestación reconocida, y Colpensiones al no verificar dicha circunstancia, no afectan la validez del traslado ni desvirtúan el derecho pensional del afiliado. En esa medida, la coexistencia temporal de dos mesadas fue una consecuencia anómala de la actuación de las administradoras, pero no una conducta reprochable al beneficiario.
Además, el afiliado acreditó un total de 1.966 semanas cotizadas, lo que permite afirmar que cumple ampliamente con los requisitos del régimen de prima media. En línea con lo anterior, la decisión del Tribunal de ordenar a Colfondos suspender los pagos y transferir los aportes a Colpensiones permite corregir el doble reconocimiento y salvaguardar la sostenibilidad financiera del sistema.
Ahora bien, en cuanto a la prescripción de mesadas, el Tribunal consideró que la demanda reconvencional fue radicada el 7 de noviembre de 2018, y que la solicitud de reliquidación se había presentado el 9 de noviembre de 2010, por lo que estimó prescritas las mesadas anteriores al 7 de noviembre de 2015. Sin embargo, pasó por alto que contra los actos administrativos que negaron la reliquidación se interpusieron recursos, resueltos solo hasta el 18 de enero de 2016 mediante la Resolución VPB 1889. En los términos del artículo 164 del CPACA, la prescripción se interrumpe mientras se resuelven los recursos administrativos, por lo que el término extintivo no se había configurado al momento de la presentación de la demanda.
En cuanto a la pretensión de intereses moratorios, la Sala advierte que, si bien el demandado los mencionó en su recurso de apelación, el Tribunal negó de manera implícita su reconocimiento al acceder únicamente a la reliquidación pensional. En esta instancia, al confirmarse la sentencia apelada en lo esencial, pero con fundamento en consideraciones adicionales, resulta innecesario acudir a la figura de la adición prevista en el artículo 287 del CGP. Ello, por cuanto la Sala se pronuncia de fondo sobre el punto y concluye que no hay lugar a intereses moratorios, dado que durante el período discutido el afiliado percibió efectivamente una mesada en el régimen de ahorro individual, circunstancia que excluye la existencia de una mora indemnizable. En consecuencia, la sentencia de primera instancia queda confirmada en este aspecto, aunque por las razones expuestas en la presente providencia.
Finalmente, debe ponerse de presente que, mediante auto del 12 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la suspensión provisional del pago de la pensión de vejez reconocida por Colpensiones. Posteriormente, al fallar en primera instancia, el Tribunal dispuso la reliquidación de dicha prestación a cargo de Colpensiones y ordenó a Colfondos suspender el reconocimiento pensional y trasladar el saldo del ahorro individual. Dado que esta sentencia confirmará la de primera instancia en ese sentido, la medida cautelar carece de objeto y debe levantarse de manera expresa.
En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia apelada, en cuanto declaró probada la prescripción de las mesadas pensionales reclamadas, la cual se considerará no configurada. En lo demás, se confirmará lo decidido por el Tribunal.
Condena en costas.
En relación con la condena en costas, el Tribunal consideró procedente imponerla a la parte demandada en un porcentaje equivalente al 3 % del valor de las pretensiones reconocidas, al estimar que la actora había acudido a la jurisdicción mediante apoderado judicial, quien presentó la demanda, participó en las audiencias programadas y allegó alegatos de conclusión.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas al extremo demandante, por cuanto se confirmó la decisión apelada, esto es, negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación y se confirmará la condena en costas en primera instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el
magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 22 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, únicamente en lo relativo a la declaración de prescripción de las mesadas pensionales reclamadas, la cual se declara no probada.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia apelada en lo demás.
TERCERO. CONDENAR en costas al extremo demandante por las razones expuestas en la presente providencia.
CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
QUINTO. LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional del pago de la pensión decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 12 de noviembre de 2020, por carencia de objeto frente a lo resuelto en esta sentencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
