Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 6933 de 2026

Radicado: 25000-23-42-000-2019-00100-01 (6933-2024)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00100-01 (6933-2024)

Demandante: Marco Fidel García Granados

Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional

Tema: Indemnización sustitutiva en el régimen prestacional del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional. Posibilidad de aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993. Principio de favorabilidad en materia prestacional. REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Marco Fidel García Granados instauró demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

1. Que se declare la nulidad del Oficio Nro. S-2018-043263-SEGEN/ARPRE-GUBOC 1-10 del 30 de julio de 2018, por medio del cual se le negó el reconocimiento de un bono pensional o la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el tiempo laborado; y la nulidad del Oficio Nro. S-2018-059318/ARPRE-GROIN-1.10 del 22 de octubre de 2018, mediante el cual se reiteró la respuesta.
2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada que expida el bono pensional tipo B, capitalizado por el periodo laborado, es decir, del 31 de agosto de 1983 al 1° de julio de 1990, correspondiente a 351.48 semanas. Que, igualmente, se le condene a cancelar el valor de los intereses remuneratorios, así como los sancionatorios.
3. Subsidiariamente solicitó que, de no reconocerse el bono pensional, se ordene el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, con su debida indexación.

HECHOS

4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:
5. Que prestó sus servicios a la Policía Nacional por un término de 6 años y 10 meses, y que por esa razón no completó el tiempo necesario para acceder a una pensión de jubilación o vejez.
6. Que radicó petición ante la Policía Nacional, en la que solicitó el reconocimiento y pago de un bono pensional o de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el tiempo laborado. Petición que fue negada a través de los actos demandados.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

7. Se indicaron como violados los artículos 1, 13, 48 y 53 de la Constitución Política;

los artículos 37, 66 y 67 de la Ley 100 de 1993; y los artículos 44 y 63 del Decreto

1748 de 1995.

8. En el concepto de violación manifestó que los actos demandados infringieron las normas en las que debieron fundarse, porque la negativa a reconocer un bono pensional o la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez desconoció sus derechos a la vida digna, a la seguridad social, a la dignidad humana y a la igualdad.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

9. La demanda se admitió en auto del 9 de octubre de 2019¹. La entidad se opuso a las pretensiones, para lo cual indicó que no está constitucional, ni legalmente obligada a reconocer lo solicitado por el demandante. Que el régimen aplicable a la Policía Nacional es especial y excepcional, razón por la que sus miembros están exceptuados de la aplicación del régimen general.
10. Propuso las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos de procedibilidad y acto administrativo acorde con la Constitución y la ley².
11. Mediante auto del 3 de abril de 2024 se decidió impartir el trámite de sentencia anticipada, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas³. El 8 de octubre de 2024 se dictó sentencia que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones.

1 Véase a folio 76.

2 Véase a folios 90-101.

3 Véase a folios 122-125.

Indicó que el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de un bono pensional, porque estos no se pagan directamente al interesado, sino que se endosan a la entidad pagadora de la pensión que, en el caso concreto, no existía, o a la encargada de la indemnización sustitutiva, si es distinta al empleador.

13. Respecto del pago de la indemnización sustitutiva consideró que, aunque esa figura no está regulada en el régimen salarial y prestacional de la Policía Nacional, le era aplicable por favorabilidad porque, al momento de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, no había consolidado el derecho a la pensión y, por su edad, se encuentra en imposibilidad de seguir cotizando.
14. Señaló que la financiación de esa prestación debe asumirla la Policía Nacional y que no eran válidos los argumentos expuestos por la demandada, porque pese a que el demandante no realizó aportes o cotizaciones para pensión, como el ente policial fue el último empleador, esa institución debía cubrir directamente el pago, pese a que hace parte de un régimen exceptuado de la aplicación de la Ley 100 de 1993.
15. Como consecuencia, declaró la nulidad de los Oficios Nro. S-2018-043263-SEGEN/ARPRE-GUBOC 1-10 del 30 de julio de 2018 y S-2018-059318/ARPRE-

GROIN-1.10 del 22 de octubre de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva por el periodo en que laboró al servicio de la Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y liquidada conforme con lo previsto en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001⁴.

RECURSO DE APELACIÓN

16. La demandada interpuso recurso de apelación bajo el argumento de que el reconocimiento que realizó el Tribunal Administrativo fue al tenor de una norma que no le era aplicable al demandante. Que no había lugar a que se declararan nulos los actos demandados, puesto que estos se estructuraron de conformidad con el régimen especial que la institución policial está obligada a acatar, con lo que se confirmaba que la manifestación de voluntad de la Administración sí se ajustó a derecho.
17. Adujo que la Constitución Política admite la existencia de un régimen especial de prestaciones sociales dirigido, exclusivamente, a los miembros de la fuerza pública, el cual se encuentra regulado por disposiciones diferentes a las que conforman el régimen general de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. Que, por lo anterior, en atención al principio de legalidad e inescindibilidad, no podían tomarse normas más favorables de un régimen para reconocer un derecho a favor de una persona determinada, por lo que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia⁵.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

4 Véase a folios 145-156.

5 Véase a folios 165-167.

18. El 22 de enero de 2025 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia⁶.
19. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.

Se resolverá previas las siguientes

CONSIDERACIONES

20. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si el señor Marco Fidel García Granados tiene derecho a que se le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, conforme con lo regulado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad.

Marco normativo aplicable al régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional

21. En vigencia de la Constitución Política de 1886, el Congreso de la República expidió la Ley 68 de 1963, por medio de la cual se reguló la clasificación y remuneración para los cargos de los empleados civiles al servicio del ramo de guerra. Esta norma determinó que su ámbito de aplicación estaba dirigido a aquel

«[…] personal civil a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo en las dependencias del Ministerio de Guerra, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, y tome posesión del mismo, sea cual fuere su remuneración que le corresponde».

22. Con base en ello, se expidió el Decreto Reglamentario 351 de 1964 que señaló quiénes eran los empleados civiles del Ministerio de Guerra, a saber:

«Artículo 5°. Los empleados civiles del Ministerio de Guerra se clasifican en: Especialistas;

Adjuntos;

Auxiliares.

Estos empleados por razón de la jornada de trabajo, pueden ser: Empleados civiles de tiempo completo;

Empleados civiles de tiempo incompleto» (subrayas fuera de texto).

23. Ahora, bien en materia prestacional, el personal civil se rige por el Decreto 1214 de 1990 -el cual entró en vigor el 8 de junio de 1990-, norma que no contempla el derecho a la indemnización sustitutiva, en tanto solo dispone lo pertinente para las pensiones de jubilación y retiro por vejez.
24. Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se creó, dentro del régimen general de seguridad social, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, para

6 Véase a índice 4 de SAMAI.

aquellas personas que, habiendo cumplido la edad para obtener la pensión, no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas y declaren su imposibilidad de continuar cotizando. Igualmente, en el artículo 279 preceptuó que ese régimen no es aplicable, entre otros servidores, a los miembros de la Policía Nacional, porque el mencionado artículo los excluyó de ese sistema; no obstante, teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 288, los miembros de dicha institución, en virtud del principio de favorabilidad, pueden acogerse al régimen general.

25. Con base en lo anterior, las personas que hacen parte de la Policía Nacional gozan de un régimen prestacional especial porque las disposiciones que gobiernan sus situaciones prestacionales no son las contenidas en el régimen general de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993. Por ende, esta corporación adoptó una tesis en la cual expresó que la existencia de regímenes especiales se justifica en tanto disponen beneficios para un grupo determinado de personas, por lo que podían aplicarse los regímenes generales de forma retrospectiva, como el creado con la Ley 100 de 1993, en aquellas situaciones en que resulte más favorable para el reconocimiento de prestaciones.
26. En un primer momento, en sentencia del 29 de abril de 2010, se reconoció una pensión en aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975. Así se indicó:

«[…] en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional, quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua.

[…]

De acuerdo con lo anterior, se tiene, que en materia laboral, una Ley nueva puede válidamente regular una situación de hecho ocurrida con anterioridad a su vigencia, actualizándola y cobrando efectos sobre ella en función del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política y en procura del derecho allí regulado, más cuando se trata de una situación que no logró definirse al abrigo del ordenamiento anterior»⁷.

27. La anterior posición fue acogida en casos similares en los que se analizó el reconocimiento pensional a beneficiarios de quienes habían muerto antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y, en tal medida, se aplicó retrospectivamente el régimen general, en virtud del principio de favorabilidad. Al respecto, se plasmó:

«[…] Bajo el anterior marco interpretativo, se concluye que en tratándose de las prestaciones sociales, y en casos excepcionales, por razones de justicia y equidad se hace necesaria la aplicación retrospectiva de la ley. Esta posición permite efectivizar derechos mínimos respecto del acceso a la seguridad social, pues una interpretación diversa impide tener la oportunidad de beneficiarse de las nuevas prerrogativas creadas por el legislador en orden a proteger a los asociados en esta materia, la cual, por su naturaleza, es altamente sensible al

7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 29 de abril de 2010. Exp. 0548-2009. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

tejido social y materializa los postulados inherentes al Estado Social de Derecho.

[…]

Empero, una vez estudiado nuevamente el tema puesto a consideración de la Sala, se observa que la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, deviene en un criterio racional y proporcionado, toda vez que de ningún modo se le está dando un efecto retroactivo a la norma, pues el beneficio prestacional se reconoce a partir de su entrada en vigencia, teniendo en cuenta, además, la figura de la prescripción de las mesadas causadas cuando haya lugar a su aplicación; de igual modo se permite el acceso a un derecho prestacional que, como ocurre con la pensión de sobrevivientes, le proporciona al pensionado un medio de subsistencia en condiciones dignas»⁸.

28. No obstante, el anterior criterio fue rectificado en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, en la que se dispuso:

«[…] La jurisprudencia de esta Corporación⁹ ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.

[…]

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994»¹⁰

29. Con fundamento en el precedente jurisprudencial citado, la Sala advierte que en materia de reconocimiento prestacional debe aplicarse la ley vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, la que regía a la fecha en la que el demandante se desvinculó del servicio, por cuanto en esa oportunidad podía estudiarse si cumplió o no con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación o, en su defecto, a la pensión de retiro por vejez, porque esas eran las prestaciones que reguló el régimen aplicable.
30. En el presente caso, como el retiro del servicio del señor Marco Fidel García Granados ocurrió el 1° de julio de 1990, el análisis normativo deberá hacerse bajo lo estipulado por el Decreto 1214 de 1990, teniendo en cuenta que para ese momento no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993.

Resolución del caso concreto

8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 1° de noviembre de 2012. Exp. 0682-2011. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

9 Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, Consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007-00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril

16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06).

10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 25 de abril de 2013. Exp. 1605-09. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

31. El demandante nació el 22 de marzo de 1953¹¹ y, de acuerdo con el certificado de información laboral expedido el 16 de agosto de 2017, prestó sus servicios a la Policía Nacional, en el cargo de adjunto especial, del 31 de agosto de 1983 al 1° de julio de 1990¹²; es decir, se desempeñó por un lapso de 6 años, 11 meses y 6 días¹³.
32. Dentro de sus pretensiones, solicitó que se le reconociera la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, a lo cual se accedió en primera instancia, al estimar que, por favorabilidad, sí tenía derecho.
33. Sin embargo, se pone de presente que, contrario a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor Marco Fidel García Granados no tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en la medida que esa figura no se contempló dentro del régimen aplicable al personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y tampoco se encontraba vigente la norma general dispuesta en la Ley 100 de 1993 para el momento del retiro del servicio.
34. En esa medida, en la decisión de primera instancia se incurrió en indebida aplicación jurídicos, porque no solo se valió de una norma que no era la pertinente para resolver el asunto, porque, recuérdese, en virtud del principio de irretroactividad, las normas rigen hacia el futuro como garantía de estabilidad del ordenamiento jurídico; sino que interpretó erróneamente el ámbito de aplicación del principio de favorabilidad, el cual opera cuando existen dos o más normas vigentes aplicables a un mismo caso y, se reitera, la Ley 100 de 1993 no estaba en vigor para la fecha en la que el demandante se retiró del servicio.
35. Así las cosas, las normas que regirían el régimen pensional que hubiera surgido con ocasión de la prestación del servicio a la Policía Nacional por parte del demandante, son las que estaban vigentes el 1° de julio de 1990, porque fue durante su vigencia cuando se produjo el retiro y, por tanto, cuando debió evaluarse si consolidó o no el derecho reclamado.
36. En esa medida, como la Ley 100 de 1993 entró en vigor el 1° de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, no puede aplicarse para resolver la solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aquí reclamada, por no haber estado vigente al momento del retiro del demandante.
37. Por consiguiente, aun cuando el derecho a la seguridad social sea irrenunciable e imprescriptible, lo cierto es que, en materia pensional del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, el derecho se causaba con la norma vigente al momento del retiro del servicio, razón por la que su situación no podía regirse por otra normativa.
38. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida el ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

11 Véase a folio 14.

12 Véase a folio 69.

13 Véase a folio 56.

porque que el demandante no causó el derecho en vigencia del régimen especial que le era aplicable y, además, porque no es posible aplicar, por favorabilidad, una norma que no estaba vigente al momento en que el demandante se desvinculó del servicio.

De la condena en costas en ambas instancias

39. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
40. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
41. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
42. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto ante la prosperidad de la apelación de la demandada se revocará el fallo impugnado y, por tanto, la decisión proferida de negar las pretensiones es contraria a los intereses de la primera, lo que implica que ha resultado vencida en juicio. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

FALLA

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones. En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda.

Segundo. CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandante, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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