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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 17 del 22 de abril de 2026
<Disponible el 24 de abril de 2026>
Corte declaró exequible el impuesto social a las municiones y explosivos al considerar que su hecho generador es determinable a partir de una interpretación sistemática de la ley
Sentencia C-097/26
M.P. Vladimir Fernández Andrade
Expediente: D-16929
1. Norma demandada
Artículo 48 (parcial) de la Ley 1438 de 2011, que modificó el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, en el aparte que creó el impuesto social a las municiones y explosivos, así:
“Igualmente, créase el impuesto social a las municiones y explosivos, que se cobrará como un impuesto ad valórem con una tasa del 20% (...)”.
2. Decisión
Declarar EXEQUIBLE el artículo 48 (parcial) de la Ley 1438 de 2011, por el cargo analizado.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una demanda contra el impuesto social a las municiones y explosivos, por la presunta vulneración del principio de legalidad y certeza tributaria. Según la demanda, la disposición demandada desconoce el artículo 338 de la Constitución, porque no determinar expresamente el hecho generador del tributo.
Como cuestión previa, la Sala estableció que la Sentencia C-390 de 1996, configura la existencia de una cosa juzgada aparente. En este sentido, aunque formalmente hay coincidencia de norma, cargo y parámetro de control, esa providencia no identificó cuál era el hecho generador del impuesto a municiones y explosivos, ni explicó por qué la norma lo preveía. En este sentido, aun cuando esa sentencia incluyera consideraciones materiales relevantes sobre el tributo, no evidenció un examen real sobre ese elemento específico de la obligación tributaria. Respecto de la Sentencia C-608 de 2012, la Sala precisó que esta configura una cosa juzgada relativa, toda vez que el examen versó sobre la competencia para el recaudo, la liquidación, la determinación, la discusión, la administración y el procedimiento del tributo.
De acuerdo con lo anterior, la Sala procedió con el análisis de fondo con el fin de examinar la presunta indeterminación del hecho generador y imposibilidad de suplir tal situación sin desplazar indebidamente al legislador. Al respecto, recordó que el artículo 338 superior no exige una formulación exhaustiva, sino que el hecho generador sea determinable mediante una interpretación objetiva y razonable. Reiteró que el principio de legalidad tributaria exige que los elementos esenciales del tributo estén determinados o sean determinables, y que la sola presencia de una dificultad interpretativa no torna inconstitucional la norma. Solo cuando la oscuridad sea insuperable procede expulsarla del ordenamiento jurídico.
En este contexto, concluyó que el legislador sí definió el hecho generador a la luz de su contexto normativo, en particular, en el marco del régimen jurídico especial de armas, municiones y explosivos. Sobre esa base, la disposición demandada debe leerse de manera conjunta con el monopolio estatal sobre armas, municiones y explosivos previsto en el artículo 223 de la Constitución; el Decreto Ley 2535 de 1993, norma con fuerza material de ley que regula su circulación y permisos; y las expresiones “ad valorem” y “cobrará”, que, leídas no de manera aislada, sino dentro de un mismo contexto normativo, presuponen una operación con valor económico o con precio. A partir de tal lectura sistemática, la Sala identificó que el hecho generador del tributo es determinable y corresponde a la compra autorizada de municiones y explosivos. Es en ese acto donde confluyen razonablemente el acceso legítimo al bien, la mediación del permiso y el valor económico sobre el cual recae el gravamen.
4. Salvamentos de voto
Los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Miguel Polo Rosero salvaron su voto frente a la decisión adoptada por la Sala Plena.
Para el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, la Corte debió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-390 de 1996, por cuanto en este caso operó la cosa juzgada constitucional y no se demostró la configuración de ninguna de las causales excepcionales que permiten enervarla.
Según el magistrado, en este caso no hay duda de que la sentencia C-390 de 1996 constituye cosa juzgada constitucional material relativa. En esa oportunidad, la Corte examinó de manera expresa el cargo por desconocimiento del artículo 338 de la Constitución Política y concluyó que los elementos del impuesto social a las municiones y explosivos eran determinables a partir de una interpretación integral de la norma. La Corte identificó el hecho generador de la obligación tributaria al vincularla con la tenencia o posesión de municiones y explosivos por parte de los sujetos gravados.
La disposición ahora acusada reproduce la regla previamente examinada y únicamente introduce una modificación en la tarifa del gravamen. El cargo formulado en ambos procesos se funda en la presunta vulneración del artículo 338 de la Constitución Política por la falta de definición suficiente de los elementos esenciales del tributo, en particular del hecho generador. A esto se añade que el parámetro de control permanece incólume, dado que el juicio continúa anclado en las exigencias de legalidad y certeza tributaria. Por lo tanto, no hay duda de que en la Sentencia C-390 de 1996, la Corte resolvió el núcleo del debate que ahora se replantea.
El magistrado Ibáñez Najar resaltó que, contrario a lo estimado por la mayoría, la falta de formulación de un problema jurídico en los términos metodológicos actuales o de un desarrollo separado de cada elemento del tributo en la Sentencia C-390 de 1996 no desvirtúa la existencia de cosa juzgada. La cosa juzgada constitucional se predica del análisis sustancial de los cargos y no de la forma en que estos fueron expuestos en la providencia. En ese sentido, la decisión mayoritaria confunde la técnica de redacción con el alcance material del control ejercido por la Corte.
Sostuvo que en el expediente no se configura ninguno de los supuestos excepcionales que permitirían enervar la cosa juzgada constitucional. Descartó la existencia de un cambio en el parámetro de control, de una transformación en el significado material de la Constitución o de una variación del contexto de valoración que justifique un nuevo pronunciamiento de fondo. A su juicio, el mayor desarrollo argumentativo que hoy pueda ofrecerse o la evolución interpretativa posterior no habilitan, por sí solos, la reapertura del debate constitucional.
Recordó que la cosa juzgada aparente se predica de aquellos casos en los que la Corte “a pesar de adoptar una decisión en la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una norma, en realidad no ejerce función jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia” (Sentencia C-007 de 2016). Así, la cosa juzgada aparente depende de que la declaración de exequibilidad carezca de toda motivación en el cuerpo de la providencia. Aunque la declaración de exequibilidad da la apariencia de cosa juzgada, en realidad la norma demandada no está revestida de cosa juzgada ni formal ni material debido a la ausencia de motivación de la providencia en tal sentido.
En este caso, al examinar el contenido de la Sentencia C-390 de 1996 se advierte fácilmente que la Corte indicó con toda claridad que el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 atiende cabalmente el mandato previsto en el artículo 338 de la Constitución Política. En particular la Corte indicó que “si se repara en el contenido de la norma demandada, puede apreciarse que ella establece dos modalidades del tributo: una, bajo la denominación de "impuesto social a las armas de fuego", (…) otra, también encasillada dentro del "impuesto social", que habrá de recaer sobre quienes porten municiones y explosivos, y que se cobrará ad valorem con una tasa del 5%, del cual están exceptuadas las Fuerzas Armadas y de policía y las entidades de seguridad del Estado”. Más adelante, al analizar detenidamente cada impuesto, señaló que “al igual que en el gravamen ya examinado, se parte del supuesto de que el portador de las municiones y los explosivos obtendrá el permiso de la autoridad competente, pues el cobro del impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo. Al respecto, no se olvide que, de conformidad con el monopolio establecido por el artículo 223 de la Carta Política, sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos y "nadie podrá portarlos sin permiso de la autoridad competente", el cual, en todo caso, "no podrá extenderse a los casos de concurrencia a reuniones políticas, a elecciones o a sesiones de corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas".
Así, es claro que no se cumplen las condiciones indicadas en el precedente para predicar la existencia de cosa juzgada aparente, pues lo cierto es que la Corte en 1996 sí ofreció razones para tener por cumplidos los principios de legalidad y de certeza de los tributos respecto de la determinación del hecho generador del impuesto sobre las municiones y explosivos.
El magistrado advirtió que la decisión mayoritaria adopta un entendimiento de la cosa juzgada aparente que permite reabrir decisiones anteriores con fundamento en criterios formales asociados a la estructura de la motivación, o a su suficiencia y no al contenido del juicio efectivamente realizado. Consideró que ese enfoque desconoce el carácter material de la cosa juzgada constitucional y habilita la revisión de precedentes por razones vinculadas a la técnica, la sofisticación paulatina que ha experimentado la jurisprudencia constitucional o al estándar de suficiencia que la Sala Plena de cada momento determine. El Magistrado señaló que esta aproximación introduce un criterio indeterminado que debilita la fuerza vinculante de las decisiones de la Corte.
En resumen, el magistrado Ibáñez Najar estimó que la tesis acogida por la mayoría compromete la estabilidad del precedente constitucional, por cuanto la posibilidad de reabrir discusiones sobre decisiones ya adoptadas por simples diferencias metodológicas implica cuestionar providencias que ya definieron de fondo un cargo determinado sin una justificación constitucional suficiente.
Por su parte, el magistrado Miguel Polo Rosero salvó su voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, con fundamento en las siguientes razones. Sin perjuicio de la discusión en torno a si en este caso se presentaba o no la figura de la cosa juzgada aparente, dado que existían algunas consideraciones de la sentencia C-390 de 1996, que sugerían la construcción de una referencia, al menos indirecta, sobre el hecho generador, lo que demandaba de esta Corte una argumentación especial para descartar lo resuelto previamente por parte de este Tribunal, lo cierto es que, al haber concluido en esta nueva decisión, que no existía cosa juzgada, se imponía llegar a una conclusión distinta a la adoptada, consistente en que la regulación sobre el impuesto social a las municiones y explosivos desconoció el principio de legalidad, en la manifestación conocida como principio de certeza tributaria.
En efecto, el citado principio prescribe que las disposiciones que creen gravámenes deben también determinarlos con suficiente claridad y precisión. Es necesario que en la ley se fijen los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de las obligaciones tributarias, para que puedan estimarse ajustadas a la Constitución1. En ningún caso, el Congreso está excluido del deber de delimitar los ingredientes que permiten imponer cargas fiscales, salvo en el supuesto específico de la fijación de la tarifa de las tasas y las contribuciones, como lo dispone el inciso 2 del artículo 338 de la Carta.
En este contexto, prima facie, se menoscaba el principio de legalidad de los tributos si el Congreso no establece con exactitud todos los elementos que los estructuran, lo que incluye, en el caso de los impuestos, la tarifa. Así, se ha considerado que la imprecisión de las expresiones que se utilicen en la definición de dichos elementos puede conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos respectivos, incluso del tributo en sí mismo considerado, cuando tal indeterminación sea insuperable, es decir, si no es posible establecer el sentido de las disposiciones que los consagran, de conformidad con las pautas y cánones generales de interpretación jurídica. Bajo esta regla, el problema constitucional se presenta en aquellos supuestos en los cuales la indeterminación sobre el alcance de los elementos esenciales se torna por completo irresoluble.
En el asunto bajo examen, la solución que incorpora la sentencia frente al problema planteado es realmente compleja, por cuanto señala que el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos corresponde a la compra autorizada de tales elementos. Esta interpretación, que se deriva básicamente del Decreto Ley 2535 de 1993, es cuestionable por tres razones fundamentales.
Primero, la ley no señala a la compraventa autorizada como hecho generador. El artículo 224 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, no grava negocios jurídicos, ni transacciones económicas, tan solo refiere al verbo rector “portar”, y al cobro vinculado con la expedición o renovación del respectivo permiso para ello, dentro del impuesto social a las armas de fuego, el cual fue avalado por la Corte en la sentencia C-390 de 1996. De ahí que, en la norma demandada, simplemente se advierte la referencia a situaciones administrativas que se vinculan con permisos, y no a contratos de compraventa, ni a una operación jurídica determinada con valor económico.
Segundo, la tesis de la compraventa proviene de una hermenéutica que ha sido acogida por la DIAN, pero que no se encuentra prevista por el legislador. Para llegar a ella, la sentencia se refiere al monopolio constitucional de las armas, al Decreto Ley 2535 de 1993 y a la lectura conjunta de las expresiones “ad valorem” y “cobrará” contenidas en la disposición demandada. Nótese que (i) el artículo 223 de la Carta, que consagra el monopolio en mención, no incorpora ningún mandato de carácter fiscal que pueda servir de base para la determinación de un impuesto, y allí ni siquiera aparece la figura de la compraventa; y (ii) las expresiones reseñadas tienen un rol distinto, la primera, al referir al precio de un bien (ad valorem), se relaciona con la base gravable, y la segunda, al determinar la exigibilidad del cobro, simplemente reitera el carácter obligatorio de los tributos.
En este orden de ideas, la sentencia realmente asume a la compraventa, a partir de la regulación exclusiva del Decreto Ley 2535 de 1993, como la base para señalar que, acudiendo a las pautas generales de interpretación sistemática, es posible identificar el hecho gravable del impuesto social a las municiones y explosivos. Sin embargo, el citado decreto no solo no consagra a la citada figura jurídica, como única alternativa que podría llegar a realizarse sobre dichos elementos, sino que en él también se regulan los permisos de fabricación, venta, transporte, almacenamiento y uso, e incluso, se establece la posibilidad de provocar su importación (artículos 48, 49, 50, 51, 52, 55, 56 y 57).
Resulta entonces un verdadero contrasentido afirmar que el hecho generador es “determinable”, cuando no puede inferirse razonablemente del texto de la ley, y solo puede reconstruirse a partir de una norma distinta y de desarrollo de figuras de naturaleza administrativa, las cuales no solo refieren a la compraventa, sino a una multiplicidad de actos que descartan la existencia de una única interpretación.
Desde la perspectiva constitucional, el ejercicio interpretativo realizado en el fallo, del cual se aparta el magistrado Polo Rosero, no llena el vacío que se demanda, sino que confirma su existencia. En efecto, el principio de legalidad tributaria exige que los elementos esenciales del tributo se encuentren definidos o sean determinables a partir de la ley misma, sin que sea posible desplazar esa carga normativa con el uso de otros instrumentos que, lejos de servir para brindar claridad y certeza sobre el tributo, lo que hacen es resaltar la existencia de un vacío insuperable.
Tercero, la solución adoptada tiene una complejidad adicional vinculada con el tipo de acto al que se recurre para definir el hecho generador, pues, como se mencionó, el sustento lo es el Decreto Ley 2535 de 1993. Tal solución pone a la Corte en un claro escenario de infracción o violación constitucional, que no generó reparo en la mayoría de la Sala, por cuanto existe prohibición constitucional expresa en el artículo 150, numeral 10, de la Carta, para “decretar impuestos” por vía de decretos expedidos al amparo de facultades extraordinarias, como ocurre con el decreto en mención2; de ahí que, incluso contrariando un claro y directo mandato de la Carta, se decidió recurrir a esa fuente para inferir de ahí, sin poder hacerlo, el hecho generador de un tributo. Recuérdese que la jurisprudencia de este Tribunal le ha dado una lectura amplia a la citada prohibición, en el sentido de que “es evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto”. (sentencia C-246 de 1995).
En conclusión, para el magistrado Polo Rosero, no solo era irresoluble el problema de la identificación del hecho generador, sino que, además, la fórmula acogida es patente de una clara infracción constitucional.
1 Ello, con la salvedad del reconocimiento de la capacidad fiscal de las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales, en donde la jurisprudencia ha señalado que la armonización entre la autonomía territorial y el principio de unidad, que subyace en el ejercicio de la potestad impositiva, conduce a entender que el Congreso de la República tiene la facultad exclusiva para fijar todos los elementos esenciales de los tributos de carácter nacional, mientras que, en lo atinente a los del orden territorial, debe como mínimo crear o autorizar su creación, bajo la carga de preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales, cuyo límite exigible, según se expuso en las sentencias C-077 de 2012 y C-587 de 2014, lo constituye el hecho de permitirles fijar la tarifa o tasa impositiva, sin perjuicio del deber de salvaguardar la libre administración, recaudo y control sobre los mismos. En efecto, como lo ha dicho en otras oportunidades esta Corporación, “el Congreso de la República no puede establecerlo todo” (sentencia C-504 de 2002).
2 En su encabezado se advierte que se expide “en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i), de la Ley 61 de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión del Congreso de que trata el artículo 2 de la misma”.
