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OBJECIÓN PRESIDENCIAL AL PROYECTO LEY 479 DE 2024 CÁMARA, 75 DE 2024 SENADO
Diario Oficial No. 53.155 de 20 de junio de 2025
Diario Oficial disponible en la web de la Imprenta Nacional de Colombia el 21 de junio de 2025
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se modifica la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento pasivo pensional de las Entidades Territoriales y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.
Bogotá, D. C., 19 de junio de 2025
Doctor
EFRAÍN JOSÉ CEPEDA SARABIA
Presidente
Honorable Senado de la República
Referencia: Proyecto Ley número 479 de 2024 Cámara, 75 de 2024 Senado, "[p]or medio de la cual se modifica la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento pasivo pensional de las Entidades Territoriales y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.
Asunto: Objeción gubernamental por inconstitucionalidad e inconveniencia.
Respetado presidente,
Las objeciones que se formularán recaen sobre todo el articulado del proyecto de ley del asunto que, por su extensión, se podrá consultar en la Gaceta del Congreso número 751 de 2025.
I. COMPETENCIA
El artículo 165 de la Constitución establece que, "aprobado un proyecto por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción (…)". Sin embargo, este podrá objetarlo, evento en el cual "lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen". En consecuencia, el Gobierno nacional tiene la competencia para formular objeciones a este proyecto de ley, por "razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia"1.
II. OPORTUNIDAD
Las objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia se deben presentar dentro de los plazos fijados en el artículo 166 de la Constitución Política. De acuerdo con esta norma, el Gobierno nacional dispone del término constitucional de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez (10) días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta. La norma citada dispone también que: "Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos".
Teniendo en cuenta: (i) que el proyecto de ley de la referencia fue recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 11 de junio de 2025 según consta en la comunicación SLE-CS-518-2025 y en la certificación EXT25- 00085465; y (ii) que el precitado proyecto de ley tiene 16 artículos, se advierte que el término para objetar es de seis días hábiles, que se vencen el 19 de junio de 2025. Por este motivo, las objeciones en cuestión se presentan de forma oportuna.
III. OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD
Se considera que este proyecto de ley es inconstitucional, por las siguientes razones: (i) vulnera el artículo 334 superior, pues desconoce la sostenibilidad fiscal de la Nación; (ii) infringe el artículo 48 constitucional, ya que menoscaba la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, así como la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones; (iii) transgrede el artículo 362 superior, toda vez que afecta la destinación de los bienes y rentas de las entidades territoriales; (iv) desconoce el artículo 287 constitucional, en la medida que vulnera la autonomía de las entidades territoriales; (v) quebranta el artículo 151 superior por el incumplimiento de las exigencias que se desprenden para el Congreso de la República de cara a los dispuesto por el artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003, y (vi) vulnera los artículos 151 y 157 constitucionales, pues desconoce el principio de especialidad del trámite en las comisiones constitucionales permanentes.
Al presente escrito se anexa documento técnico, que contiene los siguientes argumentos, soportados con gráficas y cifras, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y resulta indispensable para la compresión integral de esta objeción.
1. El proyecto de ley vulnera el principio constitucional la sostenibilidad fiscal de la Nación contenido en el artículo 334 de la Constitución.
El proyecto de ley tiene un impacto fiscal significativo según explicó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante el trámite legislativo2, esto, en la medida que genera un gasto adicional representativo para la Nación y las entidades territoriales sin que se establezca una fuente adicional para financiar sus costos, y sin que estos sean consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Lo anterior, desconoce el artículo 334 de la Constitución Política, y, como se explicará más adelante, el artículo 48 superior.
Lo anterior, en tanto ignora los efectos que se generarían con ocasión de la redistribución de los recursos destinados a la atención del pasivo pensional de las entidades territoriales que provengan del Gobierno nacional central. Especialmente, el impacto que tendrá en la caja del Tesoro Nacional, en el gasto público del Presupuesto General de la Nación (PGN), así como en el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Ahora bien, de conformidad con la Ley 549 de 1999 (legislación vigente), aun cuando la Nación debe realizar aportes al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales se encuentra exclusivamente a cargo de la respectiva entidad territorial, por lo que este fondo permite garantizar una adecuada provisión de dicho pasivo pensional sin que ello afecte las finanzas públicas y, en ese sentido, se respeta el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Y, como quiera que la principal intención de este proyecto es permitir el retiro de recursos excedentes del Fondo, si se presentara un desahorro del Fonpet, la Nación deberá entrar a asumir el pago de dichos pasivos, lo que implicaría una afectación directa al Presupuesto General de la Nación.
Dadas las implicaciones fiscales que tendría el proyecto de ley, y teniendo en cuenta que los recursos que se requerirían para su implementación no están previstos en el Presupuesto General de la Nación, ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y tampoco en las estimaciones del Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector, se concluye la vulneración del principio de la sostenibilidad fiscal, que es un pilar fundamental para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho, y que permite al Estado proporcionar de manera constante y progresiva el acceso a bienes y servicios básicos esenciales para su población3.
La sostenibilidad fiscal implica: (i) que los niveles de deuda pública y gasto se mantengan en una trayectoria sostenible, como un compromiso social para priorizar políticas públicas orientadas a la reducción de la pobreza, la desigualdad y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; (ii) la preservación del equilibrio macroeconómico, de modo que, bajo el concepto de sostenibilidad de las finanzas públicas, se entiende que la economía encuentra un sano equilibrio donde la inflación está bajo control, el Producto Interno Bruto (PIB) crece cerca de su valor potencial y las demás variables económicas se balancean en un equilibro adecuado; (iii) confianza en los mercados y en los ciudadanos, asegurando la disponibilidad de recursos para financiar inversiones estratégicas en infraestructura, educación, salud y programas sociales; (iv) permite enfrentar crisis económicas o choques externos con mayor resiliencia, garantizando la continuidad de los programas sociales y la estabilidad macroeconómica.
A la vulneración constitucional explicada se debe adicionar la descripción de los contenidos normativos a partir de los cuales se configura. Sobre los artículos 2°4, 105 y 126, es importante destacar que, aunque parezca correcto afirmar que las entidades territoriales deberán cubrir los pasivos pensionales a su cargo en un 100% por cada sector, este hecho encierra un impacto concreto y es el de la eliminación de la integralidad del pasivo pensional. El Proyecto de ley implica un cambio en la destinación constitucional de las reservas pensionales del sector Propósito General del Fonpet para inversión. Esto impide que excedentes de dicho sector se trasladen para cubrir faltantes de cubrimiento del pasivo pensional de los sectores Salud y Educación de las entidades territoriales, cuando estos últimos no cuenten con los recursos suficientes para cubrir sus pasivos pensionales y alcanzar el cubrimiento integral del pasivo pensional de la entidad territorial. Por este motivo, se restarían reservas pensionales para pagar la nómina de pensionados y demás obligaciones pensionales de los extrabajadores de Hospitales y docentes a cargo de las entidades territoriales afiliados al Fomag.
En cuanto al parágrafo 1°7 del artículo 2° se destaca que su indeterminación genera un amplio abanico de posibilidades que conllevarían a contemplar aspectos que desbordarían las funciones del Fonpet. Esto implicaría el aumento del pasivo pensional, ya que podría entenderse como una autorización para reconocer, por ejemplo, la devolución de aportes (indemnizaciones sustitutivas), pago de pensiones extralegales, partes de un bono pensional, sentencias judiciales por múltiples motivos, cuotas partes pensionales prescritas, embargos, entre otras.
Sobre el particular, cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-448 de 2020, al examinar la constitucionalidad del artículo 9° del Decreto Legislativo 678 de 20208, por el cual se pretendía retirar recursos excedentes del Fonpet sin aún cubrirse el pasivo pensional de la entidad territorial, destacó que "la norma propende por su desfinanciación en grave perjuicio de los derechos de los trabajadores, particularmente de aquellas personas por cuya edad o condiciones son sujetos de especial protección constitucional"9.
Aunado a lo anterior, se destaca que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, el valor que se descontaba a los empleados públicos por concepto de previsión social era agregado y estaba orientado a financiar los servicios de salud, las pensiones y los riesgos profesionales. Dentro del descuento no se especificaba cuánto correspondía a cada uno de esos conceptos, es decir, no existía un descuento por cotizaciones a pensiones, como sí ocurre a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección General de Apoyo Fiscal, que brinda asesoría a las entidades territoriales frente a los programas de saneamiento fiscal territorial y en la negociación y celebración de los Acuerdos de reestructuración de pasivos regulado en la Ley 550 de 199910, ha evidenciado la pretensión que tienen algunas administraciones territoriales de reconocer "la indemnización sustitutiva" o "la devolución de aportes" creadas en la Ley 100 de 1993, con el fin de devolver recursos por presuntos aportes a pensión descontados a empleados y exempleados públicos antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, aunque en la práctica no es posible identificar el aporte a pensiones dentro del descuento efectuado por "previsión social" en los casos en que los empleados públicos y trabajadores oficiales se encontraban afiliados a las cajas de Previsión Social, creadas y administradas por los departamentos, distritos o municipios.
En los años 2019 a 2022 se incrementaron las solicitudes a las entidades territoriales de devolución de aportes o de indemnización sustitutiva, con la expectativa de que esos conceptos pudieran ser financiados con recursos del Fonpet. Sin embargo, al indicárseles que legalmente no podían utilizarse recursos del Fonpet para la financiación de devolución de aportes por cotizaciones a la seguridad social en pensiones presuntamente causados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se disminuyeron notablemente las solicitudes formuladas por los abogados que representaban a los empleados y/o exempleados de departamentos, distritos y municipios.
Adicionalmente, este artículo modifica el plazo para que el pasivo pensional territorial esté cubierto, dejando como plazo máximo el año 204411, término que podría resultar insuficiente, al punto que resultaría necesario extender el plazo durante varios años más para garantizar la sostenibilidad financiera el Fondo, manteniendo la tendencia de ahorro12. Además, impone un control político, administrativo y financiero al Fonpet, así como un plazo máximo para comunicar a las entidades territoriales sus niveles de cobertura al 30 de junio de cada vigencia y establece un seguimiento y control de los gastos de administración del Fonpet, fijándole un porcentaje del uno por ciento (1%) de los rendimientos anuales generados por el Fondo para cubrir estos últimos, afectando sustancialmente la dinámica de administración del fondo.
Así las cosas, la forma en la que está redactado el artículo 2°13 crea una independencia entre los sectores Salud, Educación y Propósito General del Fonpet, con el único propósito de que se elimine dentro de la normativa vigente la obligación de que se realice la reserva o el traslado de los recursos del sector Propósito General que superen el porcentaje de cobertura a los sectores Salud y/o Educación del Fonpet, cuando estos últimos no cuenten con los recursos suficientes para cubrir sus pasivos pensionales y alcanzar el cubrimiento integral del pasivo pensional de la entidad territorial.
El artículo 1114 establece que, por solicitud de las entidades territoriales, el Fonpet girará recursos para el pago de la nómina de pensionados de la administración central territorial por el 100% del valor apropiado en su presupuesto para el pago de mesadas pensionales por parte de las entidades territoriales para cada vigencia. Además, elimina la posibilidad de tener en cuenta el nivel de cubrimiento de su pasivo pensional en el sector Propósito General del Fonpet para determinar la capacidad de financiamiento de la entidad territorial, así como su capacidad real de desahorro y, por lo tanto, la capacidad real de financiar sanamente el pago de las mesadas pensionales.
Aquello provocaría que rápidamente se desfinancie el Fondo, se agote las reservas pensionales y se presente una "bomba pensional territorial" como ocurrió en los años noventa, cuando muchas entidades adeudaban más de un año de mesadas pensionales y, en ese sentido, volverían a presionar al Gobierno nacional para que se financie con recursos de la Nación el pago de sus mesadas pensionales, lo que generó la expedición de la Ley 549 de 1999. Dicho contexto, se reitera, diluiría el objetivo principal del fondo, sin contar con el hecho de que, además, se impide.
De conformidad con el contenido del artículo 3°15, que contempla las fuentes de financiación del fondo, resulta importante destacar que, frente a la autorización del numeral 116, que propende por la distribución de estos recursos solo para las entidades que no hayan alcanzado el cubrimiento de su pasivo pensional del sector Propósito General, sin tener en cuenta, para la distribución, a las entidades territoriales que aún no han cubierto los pasivos pensionales de los sectores Salud y Educación del Fonpet, refleja, nuevamente, una falta de garantía para cubrir integralmente el pasivo pensional y, consecuencialmente, desconoce la integralidad del pasivo pensional, con las consecuencias que se presentaron previamente.
De los numerales 317, 418 y 619 se destaca que la destinación de las reservas pensionales específicamente al sector Propósito General del Fonpet, igualmente desconoce la integralidad del pasivo pensional, toda vez que si existen faltantes de cubrimiento del pasivo pensional de los sectores Salud y/o Educación del Fonpet, estas reservas pensionales deberían trasladarse para cubrir los faltantes en estos sectores, de modo que se cubra de manera integral el pasivo pensional, ya que, de lo contrario, se estaría dejando premeditadamente una parte del pasivo pensional territorial sin cubrimiento y, en ese sentido, se insiste, se estaría proponiéndose cambiar la destinación de las reservas pensionales para otros fines, lo cual va en contravía del artículo 48 de la Constitución Política y, a su vez, se itera, generarla una presión adicional para las finanzas del Estado, en la medida que se tendría que entrar a cubrir, a través del Presupuesto General de la Nación dichos faltantes, lo cual va en contravía del artículo 334 Superior.
Ante la ausencia del estudio por parte de los autores y ponentes respecto del impacto fiscal que generaría la redistribución de los recursos destinados a la atención del pasivo pensional de las entidades territoriales, la destinación de recursos que del Gobierno nacional central generaría un impacto significativo sobre la caja del Tesoro Nacional, en el gasto público del Presupuesto General de la Nación, así como en el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, afectando la estabilidad macroeconómica y fiscal de la Nación que resulte propicia para el crecimiento económico.
Frente al artículo 11 es importante destacar que los departamentos, entidades territoriales con mayor monto de recursos por pagar por nómina de pensionados, son quienes han buscado y conseguido no realizar aportes al Fonpet durante los últimos cinco años, a través de la medida de la reorientación de rentas, disposición anotada en el Presupuesto General de la Nación desde 2020, en principio para mejorar su liquidez financiera en tiempos de pandemia del COVID-19, que ha desembocado en que se planteen este tipo de medidas.
Esto ha implicado que durante cinco (5) años consecutivos los Departamentos, únicos beneficiarios de esa medida20, prácticamente no hayan realizado aportes al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, con importantes consecuencias en términos de cubrimiento de su pasivo pensional y de disponibilidad de recursos para el pago de la nómina de sus pensionados y demás obligaciones pensionales a su cargo, por lo que, una medida que fue considerada de carácter transitorio y excepcional para mitigar los efectos de la pandemia causada por el COVID-19, se está volviendo una práctica permanente y que se pretende elevar a rango legal sin ningún tipo de justificación; lo anterior, naturalmente desconoce el objetivo principal del fondo y reorienta reservas pensionales a inversiones ajenas a las establecidas en el artículo 48 superior y, además, afecta la sostenibilidad económica del país, dada la asunción de obligaciones por parte de la nación como consecuencia de su desfinanciación.
Como se mencionó en los conceptos radicados en el Congreso de la República, la reorientación de los aportes a cargo de los departamentos al Fonpet tiene un efecto negativo sobre el ahorro de reservas pensionales para cubrir y pagar sus pasivos pensionales y le significaría al Fonpet, aproximadamente, por cada año, no contar con un $1 billón de pesos de 2024, lo cual se ve reflejado en menores porcentajes de cubrimiento del pasivo pensional del sector Propósito General del Fonpet, y menores posibilidades de pagar con recursos del Fonpet la nómina de pensionados y demás obligaciones pensionales a su cargo.
El artículo 1321 pretende modificar las condiciones originalmente pactadas en el marco del Decreto Legislativo 444 de 202022 estableciendo condiciones diferentes a las pactadas al momento del desembolso, implicando con ello un cambio jurídico intempestivo, gravoso e injustificado en detrimento de la Nación, vulnerando los principios de sostenibilidad fiscal y estabilidad macroeconómica consagrados en la constitución, en la medida que la materialización de lo allí pretendido23 solo se puede lograr a través del pago efectivo de la deuda, lo que se traduce en una ordenación del gasto, de manera efectiva, limitado al 31 de diciembre de 2026, ratificando de esta forma el incumplimiento del artículo 7° de la Ley 819 de 2003.
El cambio en los términos de vencimiento del crédito obliga a la Nación buscar fuentes de financiamiento adicionales que reemplacen estos recursos (considerando la planeación del Presupuesto General de la Nación y de caja efectuada para el pago de la obligación en un término de 10 años), sin hacer énfasis en las retadoras condiciones actuales de mercado, las cuales implicarán la asunción de mayores costos para acceder a las nuevas fuentes de financiamiento vía endeudamiento.
Alterar las condiciones financieras tendría un impacto significativo en el servicio de deuda y en las proyecciones fiscales de mediano plazo del Gobierno nacional central, generando inestabilidad en los compromisos presupuestales previamente establecidos. Las condiciones que proyectan efectuar de forma más gravosa y retroactiva para la Nación, y la concentración de obligaciones de pago entre 2025 y 2029, aumentaría la presión fiscal de forma abrupta e injustificada en más de cuatrocientos mil millones de pesos (COP$400.000.000.000) sin tener en cuenta los intereses que se generen entre el 2025 al 2029, lo cual implicaría una vulneración al principio de sostenibilidad fiscal que trata el artículo 334 de la Constitución Política.
Así las cosas, limitar el pago de todas esas deudas al 31 de diciembre de 2026, implican ineludiblemente un impacto en la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica de la Nación, con lo cual se estaría contraviniendo el artículo 334 de la Constitución Política, porque adicionalmente la medida está restando la capacidad del Estado para honrar sus compromisos en el tiempo, generando que los recursos disponibles en el presente no sean suficientes para cubrir los gastos inmediatos y, a su vez, no permiten atender obligaciones futuras sin necesidad de recurrir a endeudamiento excesivo, por lo que la modificación planteada a la Ley 549 de 1999 a través del presente proyecto de ley generaría una presión de gasto importante para las finanzas de la nación.
2. El proyecto de ley vulnera el principio constitucional la sostenibilidad fiscal de la Nación contenido del artículo 48 de la Constitución.
Lo expuesto en el acápite anterior, tiene incidencia en negativa en el principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, que prohíbe al Congreso establecer regímenes pensionales financieramente insostenibles.
La Sentencia C-110 de 2019 determinó que para respetar el criterio de sostenibilidad financiera en materia de pensiones, se requieren dos acciones conjuntas. "Primero, asegurar que los recursos que ingresan al sistema de seguridad social correspondan con los que se destinan para sufragar las prestaciones. Segundo, cumplir con las reglas previstas en el mismo artículo 48, las cuales buscan evitar desequilibrios en el sistema derivados, por ejemplo, del reconocimiento de mesadas exageradas que no corresponden con las cotizaciones hechas por afiliado, se basan en privilegios injustificados o desconocen el régimen legal bajo el cual se causó el derecho".
A su vez, la Sentencia SU-273 de 2022 señala que "el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones supone un equilibrio entre los recursos que ingresan a ese sistema y los destinados a pagar tales prestaciones. También implica la observancia de las reglas enumeradas en el artículo 48 de la Carta Política. Sin perjuicio de su importancia, se trata de un criterio subordinado a la materialización de los principios constitucionales, pues su aplicación no puede impedir el reconocimiento de una prestación, para quien acredite legítimamente todos los requisitos que la ley prevé para obtener una pensión".
El artículo 5°24 elimina el numeral 525 del artículo 7°26 de la Ley 549 de 1999, que establece los criterios requeridos para determinar tas comisiones a las administradoras de los recursos del Fonpet, el tipo de régimen de inversiones para los recursos del Fondo y ratificar el mandato constitucional, de modo que eliminar estas directrices aumenta el riesgo para la administración de los recursos a cargo del Fonpet, y consecuencialmente, elimina el control que se tiene actualmente frente a la destinación de los recursos; vulnerándose el artículo 48 de la Constitución cuando sostiene que "las Leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas".
El parágrafo 5° del artículo 2°, señala que el pago de las comisiones no podrá superar el uno por ciento27 (1%) de los rendimientos anuales generados por el fondo, valor que, comparativamente con años anteriores28, lo cual podría limitar, e incluso anular la disponibilidad de recursos en los años de rendimientos negativos, por lo que esta medida resultaría insuficiente29 para pagar las comisiones a las administradoras de los recursos del Fondo, los honorarios de la Auditoría Externa, contratistas encargados de la operación, los gastos en tecnología, sistema de información, operador tecnológico y demás gastos del Fonpet30.
El artículo 11 pretende que el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales gire a las Entidades Territoriales, a las administradoras de pensiones y a todos los acreedores de un reconocimiento pensional el valor correspondiente al pago de bonos pensionales o cuotas partes de bonos pensionales, y cuotas partes pensionales, solo teniendo en cuenta el saldo disponible en la cuenta de la entidad territorial y la emisión a través del sistema de la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el caso de su competencia, y el acto administrativo de reconocimiento de la cuota parte sin que la entidad territorial requiera acreditar previamente la incorporación en su presupuesto, lo que de suyo implica la eliminación de los requisitos habilitantes que existen actualmente, lo cual generaría consecuencias para la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, en el mediano y largo plazo.
Respecto de esta propuesta, se considera que la realización de giros sin tener en cuenta requisito habilitante alguno es perjudicial para la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones en el tiempo. Adicional a esto, de acuerdo con el procedimiento establecido, la entidad territorial debe "registrar la emisión en el sistema de la OBP", pues sin dicho requisito, la Administradora de Pensiones no puede ingresar en el referido sistema la solicitud de pago del bono o cuota parte de bono con cargo a los recursos que la entidad territorial tiene en el Fonpet.
Finalmente, se evidencia que con su expedición se derogaría lo dispuesto en los artículos 4° de la Ley 1066 de 2006 y 323 de la Ley 2294 de 2023 y toda la reglamentación establecida en el Decreto 1068 de 2015, en relación con la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales, el proceso de cobro coactivo, el no pago con recursos del Fonpet de honorarios de abogados, cuotas litis o gastos de cobranza de cualquier naturaleza o definición, o intereses moratorias liquidados, además, del proceso de liquidación de la deuda causada o del cálculo actuarial de la cuota partes pensional a través del Liquidador de cuotas partes pensionales, la celebración de acuerdos de pago y la certificación de que la entidad territorial está realizando los registros presupuestales y contables de acuerdo con las normas vigentes, dejando un gran vacío jurídico que implica confusión para acreedores y deudores de cuotas partes pensionales.
En conclusión, las modificaciones planteadas frente al manejo de los bonos pensionales afectan las finanzas del sistema pensional y, por ende, su indeterminación, genera incertidumbre frente al manejo del pasivo pensional que, a su vez, desconoce los postulados básicos del artículo 48 superior al comprometer los recursos con los que se deben financiar las mesadas pensionales.
A juicio del Gobierno nacional, el presente proyecto de ley desconoce el artículo 48 superior que establece que "[n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella."
En ese sentido, el presente proyecto de ley no tiene en cuenta la destinación especifica de los recursos del Fonpet, como tampoco las implicaciones fiscales que conllevarían su desahorro. Dicho desconocimiento resulta, por demás, producto de la omisión de los autores y ponentes de hacer explícita la compatibilidad del presente proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, incluyendo expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el respectivo financiamiento.
Por tal motivo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como administrador del Fonpet advierte que entregar reservas pensionales del sector Propósito General del Fonpet, cuando las entidades territoriales todavía no han cubierto de manera integral su pasivo pensional en los sectores Salud o Educación, implicaría cambiar la destinación de dichas reservas, que es la de cubrir la seguridad social en pensiones, establecida en el artículo 48 de la Constitución Política. De manera que el Fonpet no es un fondo de inversiones, es un Fondo de Pensiones.
Se destaca que los artículos 2°, 10 y 12, pretenden autorizar a las entidades territoriales que hayan cubierto el cíen por ciento (100%) de su pasivo pensional en cada uno de los sectores del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, para que utilicen los recursos excedentes de cada sector, desconociendo la INTEGRALIDAD DEL PASIVO, para la financiación de proyectos de inversión social incluidos en su Plan de Desarrollo, lo que naturalmente con llevaría a que se le estaría dando a las reservas pensionales una destinación diferente al pago del pasivo pensional integral, lo cual, se reitera, desconoce el artículo 48 superior, en especial, por cuanto modificarla al Fonpet de un fondo de pensiones, a un fondo de inversiones.
Este hecho parece atractivo para las entidades territoriales, no obstante, es de advertir que para financiar proyectos de inversión existen constituidos otros fondos en el país que tienen esa función esencial, pero, en este caso, se trata es de reservas pensionales que tienen una destinación constitucional especifica: la de financiar el pasivo pensional territorial.
A su vez, del contenido de los numerales 3, 4 y 6 del artículo 3° (fuentes), se destaca que no es viable la destinación de las reservas pensionales al sector Propósito General del Fonpet, puesto que, si existen faltantes de cubrimiento del pasivo pensional de los sectores Salud y/o Educación del Fonpet, estas reservas deben trasladarse para cubrir los faltantes en estos sectores, de modo que se cubra de integralmente el pasivo pensional.
La modificación de las fuentes consolida un esquema de distribución excluyente, que favorece únicamente al sector Propósito General, desconociendo los principios de integralidad del pasivo pensional establecidos en las normas vigentes, impidiendo que recursos disponibles se dirijan a cubrir faltantes en los sectores Salud y Educación.
Frente al artículo 11, es importante destacar que, pretender que las entidades que hayan financiado con recursos propios parte de las obligaciones de nómina de pensionados tanto de las vigencias anteriores como de la vigencia corriente utilicen como recursos de libre destinación, los recursos recibidos del Fonpet que queden una vez se encuentren cubiertas las obligaciones de nómina de pensionados de la vigencia. Esta habilitación equivale a otorgar una destinación distinta a los recursos pensionales, lo que podría conllevar un riesgo de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 48 de la Constitución Política.
3. El proyecto de ley vulnera el principio constitucional el contenido del artículo 362 de la Constitución por afectar la destinación de los bienes y rentas de las entidades territoriales
Con respecto a las fuentes para la financiación y pagos de los pasivos pensionales del artículo 3°, resulta necesario destacar el contenido del numeral 231 y el parágrafo 1°32, en la medida que desconocen el artículo 362 de la Constitución Política que consagra una especial protección a los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales, a diferencia de la redacción actual de dicho parágrafo33. Adicionalmente, se destaca que la fuente "Venta de Acciones o Activos", es una fuente de origen territorial, que es recaudada y consignada por esta a su nombre en el Fonpet, para que sea cargada en su cuenta individual en el Fondo, de modo la propuesta además de inconstitucional, resultaría contradictoria.
Frente al numeral 2, se destaca que la fuente Venta de Acciones o Activos, es una fuente de origen territorial, que es recaudada y consignada por esta a su nombre en el fondo, para que sea cargada en su cuenta individual, de modo que además, la propuesta resultaría contradictoria.
4. El proyecto de ley vulnera el artículo 287 de la Constitución de la Constitución, por desconocer la autonomía de las entidades territoriales.
El artículo 1234 está estableciendo una destinación específica a los recursos endógenos o propios o de las entidades territoriales, que se entregan como recursos excedentes del Fondo, para la financiación de proyectos de inversión social, las cuales están constituidas por el Impuesto de Registro, los ingresos corrientes de libre destinación y la venta de activos o de acciones al sector privado, de manera que con ello se desconoce el artículo 287 Constitución Política, según el cual las entidades locales se gobiernan por sus propias autoridades y, en ese entendido, es que se permite a estas definir la manera como ha de efectuarse el gasto público y las inversiones financieras en el ámbito de sus competencias.
A su vez, con la reorientación de las rentas del artículo 14 se autoriza a los Departamentos, como únicos beneficiarios de esta medida, a que no vuelvan a realizar aportes al Fonpet con recursos propios durante las vigencias 2025, 2026 y 2027, adicional a los 5 años que llevan prácticamente sin realizar aportes al Fondo a partir de las medidas de tomadas en pandemia, lo que de suyo implica que la distribución de aportes de regalías y recursos nacionales, por ser unas bolsas para asignar entre las entidades territoriales con pasivo pensional no cubierto, de acuerdo con las normas vigentes, se recargue, principalmente, a favor de los Departamentos, a costa de menores participaciones para los municipios y distritos, lo cual configura en el tiempo una marcada tendencia de inequidad regional que a todas luces, desconoce su autonomía financiera que, naturalmente, redunda en una afectación negativa de la estabilidad financiera territorial en el mediano y largo plazo.
5. El proyecto de ley vulnera el contenido del artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003.
Ahora bien, se destaca que, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional35, corresponde al Congreso de la República dar las deliberaciones específicas en torno a las implicaciones ficales del Proyecto y sus repercusiones respecto de las finanzas y la sostenibilidad fiscal. De acuerdo con el Alto Tribunal, constituye un referente básico para las deliberaciones legislativas, en cumplimiento del artículo en mención, que el Congreso efectúe una mínima comprensión del costo real de la propuesta, del grado de afectación que las medidas generarían en la capacidad presupuestal del Estado y del origen de los ingresos adicionales con los que se financiarían las medidas propuestas, para efectos de garantizar la sostenibilidad fiscal36.
Durante todo el trámite legislativo, frente al impacto fiscal, los autores, ponentes y coordinadores indicaron: "el presente proyecto de ley, al no ordenar gasto, no comprende un impacto fiscal y en consecuencia no requiere cumplir con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, ni se encuentra condicionado al aval del ministerio de hacienda y crédito público."
Respecto de dicha afirmación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo durante todo el trámite legislativo, y reitera que el proyecto de ley tiene impacto fiscal en tanto sus propuestas generan un gasto adicional significativo para la Nación y las entidades territoriales sin que se establezca una fuente de financiamiento adicional de sus costos ni son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, sin embargo, como se mencionó en su oportunidad, los honorables congresistas no tuvieron en cuenta los conceptos radicados.
Si bien la jurisprudencia Constitucional37 diferencia el alcance que tiene esta obligación según se trate de iniciativas presentadas por el Gobierno nacional o por iniciativas propias del Congreso de la República, el hecho de que exista un parámetro de análisis distinto no implica que el Congreso este exonerado de dar cumplimiento a la referida norma orgánica, y mucho menos, a la mínima deliberación38 al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales, la cual, se reitera, no se observa en el trámite del presente proyecto, resaltando, por ejemplo, que la ponencia para primer debate ante la Comisión Tercera del Senado de la República no incorporó un acápite de análisis fiscal de la iniciativa, y las que sí lo hicieron, no dan cuenta de elementos claros para determinar el costo de esta y la fuente de su financiación. Esta omisión, se itera, vulnera el citado artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003, y por ende la Constitución Política, al desconocerse el rango superior de las normas orgánicas, según el artículo 151 Superior, lo que constituye un vicio insubsanable39.
Como se indicó en precedencia, la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno nacional no se circunscribe a la presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la República, sino también a la expresión del consentimiento o aquiescencia que se imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano legislativo y no hayan sido presentados por el Gobierno40.
De manera general, se llama la atención que la ausencia de cumplimiento del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, pretermite la especial atención que debe dársele al impacto que tendrá en la caja del Tesoro Nacional, en el gasto público del Presupuesto General de la Nación (PGN), así como para el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, en atención a la consecución de una estabilidad macroeconómica y fiscal de la Nación que resulte propicia para el crecimiento económico, por cuanto no se está indicando el costo fiscal esta propuesta representaría y mucho menos cual sería la fuente de ingreso adicional.
Expuesto lo anterior, y dadas las implicaciones fiscales que tendría el proyecto de ley en su conjunto y teniendo en cuenta que los recursos que se requerirían para su implementación, es evidente el vicio insubsanable del presente proyecto que, naturalmente, deviene en su inconstitucionalidad.
6. El proyecto de ley vulnera los artículos 151 y 157 de la Constitución, por desconocer el principio de especialidad del trámite en las comisiones constitucionales permanentes
El artículo 2° de la Ley 3a de 199241 establece que "[t]anto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia". Para ello divide las cámaras en 7 comisiones por especialidad, de donde vale la pena destacar que el proyecto de ley fue asignado a la comisión tercera42 y no a la séptima43, sin que dentro del trámite legislativo se haya evidenciado que se presentó un conflicto de competencia (parágrafo 1°) o falta de claridad frente a la comisión asignada, siendo palmario que, por su naturaleza, a fuerza el proyecto de ley debió ser tramitado en la comisión séptima.
Al respecto, mediante Sentencia C-044 de 2015, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 3a de 1992 señaló:
"[E]n aquellos casos donde las materias reguladas en un proyecto de ley no aparezcan claramente asignadas a una determinada y específica comisión o puedan ser estudiadas por varias de ellas, y el Presidente de la respectiva célula congresional haya dispuesto su envío a la comisión que considere pertinente en atención a su afinidad temática, en acatamiento al respeto por el principio democrático, el control de constitucionalidad que se adelante en esa causa debe ser flexible, de forma tal que sólo se pueda considerar la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto, cuando la asignación de competencia resulte irrazonable y claramente contraria a los contenidos normativos del artículo 2° de la Ley 3a de 1992".
Adicionalmente, en dicha sentencia se recordó que el proyecto de ley número 132 de 2013 Senado 151 de 2013 Cámara, que se convirtió en la Ley 1698 de 2013, fue remitido para su trámite en primer debate a las comisiones segundas de ambas cámaras, incurriendo en un vicio de constitucionalidad insubsanable, debido a que no se cumplió la previsión contemplada en el numeral 2 del artículo 157 Superior, que dispone que ningún proyecto será Ley sin haber sido aprobado en el primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, según la distribución temática que hace la Ley 3a de 1992.
En ese sentido, se destaca que, desde su radicación, el objeto del proyecto de ley es "garantizar el cubrimiento de los pasos pensionales de las entidades territoriales preferiblemente dentro de la vigencia que contempla la Ley 549 de 1999 (2029), además que reciban sus recursos de manera oportuna y eficiente y las que sean participes directas en la toma de decisiones del Fonpet como coadministradores en temas estratégicos y procedimiento"44 y "modificar la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento del pasivo pensional de las entidades territoriales y el fondo nacional de pensiones de las entidades territoriales"45, de modo que resulta evidente, que el presente proyecto era de competencia de las comisiones séptimas de cada cámara, al tratarse de un asunto eminentemente pensional.
IV. OBJECIONES POR INCONVENIENCIA
A su vez, se estima que este proyecto de ley suscita objeciones por inconveniencia relacionadas con (i) el manejo de la información y (ii) la modificación del Comité Directivo del Fonpet.
1. Inconveniencia relacionada con el manejo de la información
El artículo 2° señala que la información de las reservas diferentes a las del Fonpet, deberá estar reflejada y actualizada en línea y tiempo real en el Sistema de Información del Fondo, sin embargo, llama la atención que se espere que las entidades territoriales cuenten con la fortaleza institucional y técnica para cumplir con este requisito, por lo cual imponer esta obligación podría generar reportes incompletos o inconsistentes.
De otra parte, respecto al parágrafo 4° de este artículo, se llama la atención frente a la fecha de corte establecida para reportar los niveles de cobertura antes del 30 de junio de cada vigencia, dado que la fecha de envío de la comunicación sobre cobertura de su pasivo pensional a las entidades territoriales no es responsabilidad exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público46, ya que también depende de la información que entreguen las propias entidades territoriales que, en algunas ocasiones, no cumplen con dicha obligación.
En ese sentido, existe una imposibilidad fáctica para determinar los activos de las entidades territoriales, diferentes a los recursos ahorrados en el Fonpet, puesto que algunas entidades territoriales cuentan con activos poco líquidos o hacen caja con otros recursos con destinación específica diferente. Lo anterior, sin perjuicio de la inaplicación por parte de las entidades territoriales del artículo 199 de la Ley 1955 de 201947 con respecto al traslado al Fonpet de otros recursos que acumulen para el pago de su pasivo pensional, dada su desfavorabilidad.
Esto además impacta el ámbito de acción del Programa Pasivocol48 respecto del tiempo establecido para la estimación del cálculo actuarial, la aprobación de la nómina de pensionados y la aprobación de la Nota Técnica del Cálculo Actuarial por parte del Comité Directivo del Fonpet. Cabe señalar que, en la actualidad, las entidades territoriales cuentan con mínimo diez meses en cada vigencia para el reporte de información, en términos de calidad, requeridos para su aprobación y que, a pesar de ello, se reciben múltiples solicitudes de ampliación de plazo de la fecha límite para envío49, de modo que esta modificación puede conllevar a un incremento en el número de entidades que no alcancen a realizar sus trámites ante Pasivocol o Fonpet, generando una mayor problemática respecto al envío de la información (mayor número de entidades rezagadas) y menor uso de los recursos del Fondo.
Por su parte, los artículos 4°50 y 5° pretenden que los saldos, ingresos, egresos, coberturas y todo movimiento que se haga con los recursos, al interior de la cuenta de cada entidad territorial, deberán estar reflejados en el Sistema de Información del Fonpet de manera actualizada, en línea y tiempo real, así como en la comunicación, estado de cuenta o el mecanismo que expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para informar a las entidades territoriales el pasivo pensional y su cubrimiento.
Sobre este punto, se reitera que la información ya se encuentra reflejada y actualizada en el Sistema de Información del Fonpet para consulta de las entidades territoriales, mediante usuario y contraseña autorizados por el representante legal de cada una, garantizando la seguridad y el control de la información, además, anualmente se remite una comunicación con el nivel de cobertura del pasivo pensional y la existencia o no de recursos excedentes, por lo tanto, no se requiere de una nueva disposición legal para este propósito.
En lo relacionado con los pasivos pensionales, se debe señalar que estos se actualizan anualmente y se registran en el Sistema de Información del Fonpet, Permitiendo su consulta por parte de cada entidad territorial. La información sobre el nivel de cobertura es también publicada en dicho Sistema y comunicada anualmente a las entidades mediante correo electrónico certificado. Así mismo, dicha información está disponible en la Sede Electrónica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, el artículo 11, frente al giro de los recursos para el pago de la nómina de pensionados, no tiene en cuenta que la determinación y aprobación de la relación de pensionados depende precisamente de la gestión realizada por la entidad territorial, lo que desconoce el tiempo necesario para actualizar el cálculo actuarial del pasivo pensional a 31 de mayo de cada vigencia. Además, este hecho omite que las entidades territoriales deben dar cumplimiento a las normas vigentes que exigen el cumplimiento de los requisitos habilitantes.
Adicionalmente, pretender que el giro se realice dentro del primer semestre de la vigencia es desconocer que históricamente se ha evidenciado que el mes de enero de cada vigencia es un período de inactividad al interior de las entidades territoriales por los cambios de personal, entre otras novedades que se presentan; además, el trabajo de PASIVOCOL en los meses de febrero y marzo de cada vigencia está orientado a capacitar a los funcionarios de las entidades territoriales, tanto en relación con las normas vigentes como en los procedimientos operativos, lo que de suyo implicaría la eliminación de dichas capacitaciones
2. Inconveniencia relacionada con la modificación del Comité Directivo.
El artículo 6°51 pretende modificar el artículo 8° de la Ley 549 de 1999 al incluir nuevos miembros en el Comité Directivo del Fonpet, otorgando la posibilidad de que asistan a éste delegados del nivel directivo y agrega nuevas funciones a dicho organismo, sin embargo, es importante resaltar que, los departamentos, distritos y municipios del país, a través de sus propios representantes legales, o sus delegados, hoy en día ya se encuentran representados dentro del Comité Directivo del Fonpet y, en ese sentido, no se considera necesario indicar de forma expresa en la Ley la intervención de las Federaciones o Asociaciones de departamentos, distritos o municipios en el Comité.
Ahora bien, con respecto a las funciones que se agregan, en particular las establecidas en los numerales 5 a 1152, estas desbordan la naturaleza y finalidad del Comité Directivo, debiendo destacar que resulta complejo que se incluya en uno de sus numerales, así como en el artículo 1553, aprobar las notas técnicas del cálculo del pasivo pensional, que corresponden a criterios objetivos que deben ser ajenos a cualquier tipo de criterio particular del comité.
Adicionalmente, se resalta que los recursos que administra el Fonpet son de naturaleza pública, siendo constitucionalmente responsabilidad de los entes territoriales, por cuanto son ellos los beneficiarios directos de los recursos ahorrados en el Fondo y los responsables del cubrimiento y pago de las obligaciones pensionales a su cargo y, en ese sentido, su presencia conllevarían a una duplicidad de representantes que, naturalmente se materializaría en un desequilibrio al momento de la toma de decisiones.
Además, se estima que estas nuevas funciones desbordan la naturaleza y finalidad del Comité Directivo del Fonpet y, consecuencialmente, entrarían a intervenir en las funciones y competencias propias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como directo responsable de la administración del Fondo, determinación que fue adoptada sin tener en cuenta la opinión de los diferentes actores de dicho Comité54.
De otro lado, condicionar con el artículo 7°55 la periodicidad de entrega de la información requerida a las entidades territoriales, a la negociación en el Comité Directivo del Fonpet, podría constituir una ventana para evadir dichos compromisos, hoy establecidos mediante reglamentaciones y procedimientos institucionales vigentes. Dado que el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones de información contemplada en el artículo 7° del proyecto de ley se considera como una falta gravísima, se generan diferentes implicaciones tanto para el administrador de la parte activa (inversiones) como de las entidades territoriales como responsables de la parte pasiva (cálculos actuariales y nómina pensional).
En este sentido, es posible que administradores particulares desistan de su interés por ser gestores de recursos del Fonpet, al ser responsables de la administración de recursos públicos, lo que consecuencialmente podría generar que se deba incurrir en gastos cuantiosos en personal y tecnologías de información para garantizar el cumplimiento del acceso en línea a la información de Fonpet.
Así las cosas, se estima que las consideraciones expuestas fundamentan la inconstitucionalidad e inconveniencia del Proyecto de Ley número 479 de 2024 Cámara - 75 de 2024 Senado, por medio de la cual se modifica la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento pasivo pensional de las Entidades Territoriales y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. En consecuencia, el Gobierno nacional se permite devolver el proyecto de ley de la referencia al Congreso de la República sin la correspondiente sanción presidencial para que se dé trámite a estas objeciones en los términos referidos por el artículo 167 superior y la Ley 5ª de 1992.
De los honorables congresistas, con el debido respeto,
GUSTAVO PETRO URREGO
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Germán Ávila Plazas
El Ministro de Trabajo,
Antonio Eresmid Sanguino Paéz
<Anexo publicado en el Diario Oficial>
<Consultar PDF del Diario Oficial directamente en el siguiente enlace:
https://normograma.com/documentospdf/PDF/OBJ_PRESIDENCIA_PL0479C075S_2024_ANEXO.pdf
NOTAS AL FINAL:
1 Artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, [P]or la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
2 En el curso del trámite legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino de las siguientes formas: (i) el 26 de noviembre de 2024 según conta en la Gaceta del Congreso número 2179 de 2024 con ocasión del control político sobre Estructura Tributaria Territorial "Desigualdad Ingresos Fiscales" - Proposición 08 de 2024; (ii) a través de los comentarios del 30 de enero de 2025 al texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate; (iii) el 1° de abril de 2025 durante el debate adelantado
https://www.youtube.com/watch?v=9IH34d6oVwE); (iv) mediante los comentarios del 4 de abril de 2025 al texto del proyecto de ley aprobado en tercer debate; y (v) a través de los comentarios del 6 de mayo de 2025, formulados a la ponencia propuesta para cuarto debate del proyecto de ley. Lo que además es contrario a lo afirmado por los congresistas en cada una de las ponencias del proyecto de ley objeto de estudio [Cfr. Gaceta del Congreso números 1320 de 2024 (pág. 25), 1963 de 2024 (pág. 10), 280 de 2025 (pág. 32) y Gaceta del Congreso número 549 de 2025 (pág. 31)]. ante la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes (disponible en
3 Se destaca que "[l]a doctrina económica reconoce que no existe un concepto unívoco de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a "una herramienta necesaria para que los Estados mantengas una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales a su cargo" (Corte Constitucional, auto 233 de 2016). La sostenibilidad responde, de esta manera, a la necesidad de "regularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una economía, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constitución" (ibidem).
4 Pretende modificar el artículo 1° de la Ley 549 de 1999 que contempla la cobertura de los pasivos pensionales, señalando que las entidades territoriales deberán cubrir los pasivos pensionales a su cargo en un cien por ciento (100%) por cada sector. Adicionalmente, el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) deberá realizar mayores controles en temas de información, comunicación y reportes para evaluar los avances de cada entidad territorial en la cobertura de sus pasivos pensionales, así como un estudio y análisis del avance de cada entidad territorial a fin de determinar la vigencia del fondo.
5 Adiciona el artículo 20B a la Ley 549 de 1999 mediante el cual se pretende crear un giro directo al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (Fomag) de los recursos contenidos en el rubro de educación.
6 Busca incluir el artículo 12A dentro de la Ley 549 de 1999 consagrando las entidades territoriales que hayan cubierto el cien por ciento (100%) de su pasivo pensional en cada uno de los sectores del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, podrán utilizar los recursos excedentes de cada sector, para la financiación de proyectos de inversión social incluidos en su Plan de Desarrollo.
7 Si bien se hará referencia más adelante dentro de los cargos de inconveniencia, resulta necesario destacar que la modificación realizada al parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 549 de 1999 planteada en el artículo 2°, frente a la definición del pasivo pensional podría afectar el ahorro que tienen las entidades territoriales en el Fonpet, en el sector de propósito general, actualmente utilizado por la mayoría de estas para el financiamiento de las mesadas pensionales corrientes, las cuotas partes pensionales y los bonos pensionales.
8 por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaría, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto número 637 de 2020, por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional."
9 Sentencia C-448 de 2020. // En esta providencia se explicó lo siguiente: // "(…) [E]n contraste con el Decreto 444, el artículo 9° del decreto sub examine permite que las entidades territoriales accedan a los recursos del Fonpet, sin que estos recursos deban ser restituidos (desahorro); en abierta violación del mandato superior que prohíbe que los recursos de las instituciones de seguridad social sean destinados o utilizados para fines distintos a ella (CP, artículo 48), lo que de entrada determina su inexequibilidad por la vulneración directa del texto constitucional. // En efecto, si por desahorro se entiende la "magnitud equivalente a la reducción o disminución de la tasa de riqueza neta, generada como consecuencia de haberse operado un egreso que excedía notablemente el importe de los ingresos", para la Sala es claro que, más allá de utilizar o destinar los recursos de un fondo de seguridad social pensional a un fin ajeno a dicho fondo, la norma propende por su desfinanciación en grave perjuicio de los derechos de los trabajadores, particularmente de aquellas personas por cuya edad o condiciones son sujetos de especial protección constitucional" (resaltado fuera de texto).
10 por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.
11 La exposición de motivos del Proyecto de ley en mención no justifica técnicamente esa fecha, solo se declara de manera impositiva.
12 La cual se vería afectada con la reorientación de rentas a cargo de los Departamentos, puesto que desfinancia el Fondo y aumenta el horizonte de pago del pasivo pensional territorial.
13 Adicionalmente, en su parágrafo 3° crea un control político y administrativo, sin que con ello se resuelva de fondo el hecho de contar con un plazo límite, que evite que se extienda indefinidamente en el tiempo la obligación de cubrir y pagar el pasivo pensional territorial causado a junio 30 de 1995.
14 Adiciona el artículo 20A a la Ley 549 de 1999, estableciendo que el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales deberá girar a Entidades Territoriales, a las administradoras de pensiones y a todos los acreedores de un reconocimiento pensional el valor correspondiente al pago de bonos pensionales o cuotas partes de bonos pensionales, y cuotas partes pensionales, solo teniendo en cuenta el saldo disponible en la cuenta de la entidad territorial y la emisión a través del sistema de la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el caso de su competencia, y el acto administrativo de reconocimiento de la cuota parte sin que la entidad territorial requiera acreditar previamente la incorporación en su presupuesto.
15 Pretende modificar el artículo 2° de la Ley 549 de 1999, consignando nuevas fuentes para la financiación y porcentajes de destinación para cubrir los pasivos pensionales.
16 "El diez por ciento (10%) de los recursos provenientes de privatizaciones nacionales en los términos del artículo 23 de la Ley 226 de 1995 los cuales se distribuirán entre todas las entidades territoriales que no hayan alcanzado el cubrimiento de su pasivo pensional del sector propósito general".
17 "El veinte por ciento (20%) del producto del impuesto de registro, los cuales se destinarán a atender pasivos pensionales territoriales del sector propósito general".
18 "El diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, los cuales se destinarán a atender pasivos pensionales territoriales del sector propósito general".
19 "El setenta por ciento (70%) del producto del impuesto de timbre nacional, los cuales se distribuirán entre todas las entidades territoriales que no hayan alcanzado el cubrimiento de su pasivo pensional del sector propósito general".
20 Los municipios y distritos aportan al Fonpet, por el recaudo de venta de activos o de acciones al sector privado, a excepción de Bogotá, D. C. que aporta por concepto de recaudo del impuesto de registro. Sin embargo, estas entidades nunca han adoptado la medida de la reorientación de rentas.
21 Pretende adicionar el artículo 12B a la Ley 549 de 1999, estableciendo que los préstamos otorgados a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, en virtud del artículo 12 del Decreto Legislativo número 444 de 2020 y de las leyes de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones de todas las vigencias fiscales y demás recursos pendientes a favor de las entidades territoriales, deberán ser distribuidos y registrados en las cuentas individuales de las entidades territoriales antes del cierre de la vigencia fiscal 2026.
22 por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencia (FOME) y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
23 Ordena que la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, distribuya y registre en las cuentas individuales de las entidades territoriales en el Fonpet, las sumas adeudadas por la Nación at Fondo, lo cual solamente se puede materializar pagando efectivamente dichas deudas.
24 Pretende modificar el artículo 7° de la Ley 549 de 1999 que trata sobre las reglas para el funcionamiento del fondo nacional de pensiones de las entidades territoriales.
25 "5. La rentabilidad mínima de los Patrimonios Autónomos que se constituyan para la administración de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales será equivalente al promedio ponderado de la rentabilidad generada por todos los patrimonios autónomos participantes, disminuida en el diez por ciento (10%), de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno nacional. Los recursos de dichos Patrimonios Autónomos se invertirán teniendo en cuenta las reglas previstas para la inversión de las reservas del régimen de ahorro individual con solidaridad, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno nacional, con el fin de preservar su rentabilidad y seguridad. En ningún caso los recursos del Fondo podrán destinarse a fines distintos a financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales en los términos y condiciones previstos en esta ley".
26 Reglas para el funcionamiento del fondo nacional de pensiones de las entidades territoriales.
27 En este punto se llama la atención de como a lo largo del trámite legislativo se modificó este porcentaje sin ninguna justificación técnica.
28 Esto sin contar, que durante algunos años los rendimientos anuales del Fondo pueden ser negativos por causas del comportamiento del mercado financiero, como en 2021, que fueron de -$1.38 billones y, en 2022, que fueron de -$2.97 billones. Tiempos en que si estuviera vigente esta propuesta habría paralizado al Fonpet.
29 Esta desafortunada medida inmovilizaría el Fondo y lo imposibilitaría para funcionar.
30 La exigencia legal de contar con un sistema de información operativo y con el nivel de las capacidades mínimas establecidas en el Proyecto de ley, implicará el incremento de los costos de administración (reflejados en comisiones fiduciarias, nuevas pólizas de respaldo, u otros instalamentos requeridos en el proceso de selección del administrador del fondo), que garanticen la operatividad del sistema de información.
31 Posibilita que el 15% de la enajenación de activos de propiedad de una entidad territorial, se distribuya entre las demás entidades territoriales que no hayan alcanzado el cubrimiento del pasivo pensional.
32 "Parágrafo 1. Los recursos señalados en los numerales 5 y 6 cuando vayan a financiar pasivos de las entidades territoriales, se distribuirán de conformidad con la normatividad vigente."
33 Los recursos provenientes de una determinada entidad territorial se destinarán a dicha entidad territorial.
34 "Las entidades territoriales que hayan cubierto el cien por ciento (100%) de su pasivo pensional en cada uno de los sectores del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), podrán utilizar los recursos excedentes de cada sector, para la financiación de proyectos de inversión social… Para tal efecto, se priorizarán las fuentes propias de las entidades territoriales…", (negrilla fuera de texto), está estableciendo una destinación específica a los recursos propios o endógenos de las entidades territoriales para la financiación de proyectos de inversión social.
35 La Sentencia C-075/22 en relación con el "aumento de honorarías de concejales municipales y pago de sus aportes a la seguridad social, señaló, que el "legislador incumplió análisis de impacto fiscal en proyecto de ley que ordena gasto". Puntualmente, se destacó la necesidad de evaluar los costos fiscales de la iniciativa y las fuentes de ingresos adicionales con las que se financiará, concluyendo:
"Tras reiterar sus reglas jurisprudenciales en cuanto al alcance de la mencionada obligación frente a proyectos de Ley de iniciativa de los congresistas, la Sala constató que, durante el proceso de formación de la Ley 2075 de 2021, el Congreso incumplió su deber de evaluar, tan siquiera someramente, el impacto fiscal de las medidas que ciertamente ordenaban gastos, al aumentar los honorarios de los concejales y reconocer a su favor el pago de sus aportes a seguridad social con cargo a los presupuestos municipales. Sin pretender que se llevara a cabo un estudio exhaustivo y riguroso del impacto fiscal, al Legislador sí le era exigible que en el trámite se suscitara al menos una mínima consideración que le permitiese establecer los referentes básicos para para dimensionar los efectos fiscales que traía consigo el proyecto de ley.
113. Por el contrario, lo que se evidenció fue que la iniciativa se aprobó en el marco de un ambiente de incertidumbre, no solo con respecto a los costos de las medidas, sino también frente a su fuente de financiación. En tales circunstancias, la Corte halló insatisfecho el cumplimiento del requisito orgánico de considerar el impacto fiscal del proyecto, y con ello, concluyó que la Ley cuestionada debía ser declarada inexequible, toda vez que en su proceso de formación se vulneraron tanto el artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003, como los artículos 151 y 352 de la Constitución.
A su vez, la Sentencia C-175/2023, se coincide en la necesidad de garantizar la responsabilidad en materia de efectos fiscales, a tal punto que la corte estableció que, en relación con el análisis del impacto fiscal de un proyecto de ley "No se exige un análisis detallado o exhaustivo. En cambio, se requiere una mínima consideración al respecto de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales" (…) "que orienta la función pública en todos sus ámbitos (…) y constituye un parámetro de racionalidad legislativa que busca evitar la expedición de normas legales que desestabilizan las finanzas públicas, ya que esto afecta el funcionamiento del Estado y le impide el cumplimiento de los fines y mandatos que la Constitución le impone". (Subrayado fuera de texto).
36 ibidem.
37 Sentencia C-075 de 2022 "El análisis de impacto fiscal varía según se trate de iniciativas del Congreso o gubernamentales. En relación con las primeras -que son las pertinentes para el asunto en cuestión-, la responsabilidad a cargo del Legislador "no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales". La verificación sobre la mínima consideración supone constatar que en el proceso de deliberación los legisladores hayan contado con "información suficiente sobre el impacto, así como una valoración y análisis específico por parte de los órganos responsables de su aprobación". (Subrayado y negrilla fuera de texto).
38 Concordante con la Sentencia C-175 de 2023, se coincide en la necesidad de garantizar la responsabilidad en materia de efectos fiscales, en la medida que, si bien "[n]o se exige un análisis detallado o exhaustivo. En cambio, se requiere una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales" situación que para el presente caso no se cumplió, pues en los informes de ponencia positiva se presentó como consideración que no el proyecto no comprendía un impacto fiscal para el erario de la nación. Teniendo en cuenta el mismo pronunciamiento, este análisis, más allá de ser un simple requisito de forma es el criterio "que orienta la función pública en todos sus ámbitos (…) y constituye un parámetro de racionalidad legislativa que busca evitar la expedición de normas legales que desestabilizan las finanzas públicas, ya que esto afecta el funcionamiento del Estado y le impide el cumplimiento de los fines y mandatos que la Constitución le impone".
Además, la jurisprudencia constitucional ha establecido los deberes o mandatos de actuación, resaltando: "(ii) El deber a cargo del Congreso de la República de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento" (negrilla fuera de texto). Finalmente, la corte recalca que "dichas exigencias, en últimas propenden por que la actividad legislativa se enmarque en las condiciones que garantizan la sostenibilidad fiscal del país".
39 Sentencia C-075 de 2022 "El artículo 151 de la Constitución establece que corresponde al Congreso expedir Leyes orgánicas en determinadas materias, "a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa". Por tal razón, esta Corte ha entendido que dichas normas tienen una jerarquía superior a las Leyes ordinarias, son de carácter instrumental y ocupan una posición organizadora en el sistema jurídico, en tanto que establecen reglas que condicionan la validez de otras Leyes al cumplimiento de ciertos fines, principios y requisitos. En consecuencia, en el juicio de constitucionalidad las normas orgánicas constituyen parámetro de control, en la medida en que "el desconocimiento de una Ley orgánica en el proceso de formación de la Ley y en su contenido produce la violación del artículo 151 de la Constitución y, por esa razón, puede ser declarada inexequible." (…) "En conclusión, la Sala no desconoce que el Congreso de la República tiene la potestad de expedir normas de rango legal que ordenan gastos con recursos públicos. A este le corresponde la valoración política y democrática inherente a la adopción de tales medidas, claro está, dentro de los límites que la Constitución impone. Uno de estos límites consiste en el deber de respetar las normas orgánicas que regulan la expedición de Leyes en la materia -art. 151 de la Constitución-, y estas a su vez imponen la obligación de analizar el impacto fiscal de las medidas que comportan una orden de gasto con recursos públicos, a través de una mínima deliberación que cuando menos involucre los elementos básicos para comprender adecuadamente el contenido y las Implicaciones de la norma objeto de discusión. El incumplimiento de dicho deber trae como consecuencia la violación de la norma orgánica y, por ende, de la Constitución.".
40 Sentencias C-121 de 2003, C-838 de 2008 y C-031 de 2017.
41 por la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones.
42 "(…) conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
43 "(…) conocerá de: estatuto del servidor público y trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos de la mujer y de la familia".
44 Gaceta del Congreso número 1320 de 2024. Página 21.
45 Gaceta del Congreso número 1963 de 2024. Página 1.
46 Un ejemplo de ello es la actualización del pasivo pensional de los sectores Salud, Educación y Propósito General del Fonpet, lo cual depende de factores externos como la actualización del cálculo actuarial del pasivo pensional del sector Educación, al 31 de diciembre de la vigencia anterior, el cual es realizado y suministrado por el Fomag.
47 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad.
48 El programa Pasivocol tiene, dentro de su misión, dos objetivos de suma importancia para las entidades territoriales: en primer lugar, la estimación del cálculo actuarial del pasivo pensional en cada vigencia y, en segundo lugar, la aprobación de la nómina de pensionados de las entidades territoriales. En ese orden de ideas, es imperativo precisar que, al contar solo con tres meses para dar cumplimiento a la iniciativa legislativa, impactaría negativamente en las entidades territoriales, reduciendo considerablemente los tiempos para efectuar el envío de información para tales fines a Pasivocol.
49 En la vigencia 2024, el MHCP - Pasivocol logró dos hitos que no se presentaba en los últimos 15 años: 1) Logró que más de 1.000 entidades territoriales, el 88% del total, lograran cálculo actuarial aprobado, logrando así que la estimación del pasivo fuera ajustada a la realidad de la entidad territorial y, 2) Reducir a tan solo 45 entidades "rezagadas", es decir, sin por lo menos un cálculo actuarial aprobado en las últimas tres vigencias (3,9% del total). Cabe señalar que, en los años 2019, 2020 y 2021, el 70% de las entidades territoriales del país se encontraban en condición de "rezagada".
50 Pretende modificar el inciso 3° del artículo 3° de la Ley 549 de 1999, requiriendo adicionalmente, que los saldos, ingresos, egresos, coberturas y todo movimiento que se haga con los recursos al interior de las cuentas de las entidades territoriales existentes en el Fonpet corresponderá a una información que deberá estar reflejada en el sistema de información del fondo, de manera actualizada, en línea y tiempo real, así como en la comunicación que expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estado de cuenta o el mecanismo que se determine para informar a las entidades territoriales el pasivo pensional y su cubrimiento.
51 Incluye nuevos miembros y otorga la posibilidad de que asistan delegados del nivel directivo en el Comité Directivo del Fondo, modificando el artículo 8° de la Ley 549 de 1999, además, de agregar nuevas funciones al Comité Directivo.
52 "5. Aprobar las notas técnicas para el cálculo del pasivo pensional de todos los sectores.
6. Participar en los procesos de reglamentación que se expidan por la autoridad competente relacionados con el Fonpet.
7. Realizar seguimiento y control del cumplimiento de los plazos establecidos para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectúe la entrega de cartas de cubrimiento, giro de recursos excedentes, pago de bonos y cuotas partes pensionales, mesadas pensionales y demás procesos operativos a su cargo.
8. Supervisar la elaboración y validación de los cálculos actuariales, garantizando que estos sean accesibles, auditables y debidamente socializados con las entidades territoriales.
9. Realizar auditorías trimestrales a la gestión del Fonpet para garantizar el cumplimiento de los plazos y procesos definidos.
10. Determinar el monto del porcentaje de administración del fondo en los términos establecidos en esta Ley.
11. Definir las provisiones especiales para cubrir las desviaciones del cálculo actuarial y contingencias.".
53 El cual incluye un parágrafo al artículo 9° de la Ley 549 de 1999, que establece que cualquier modificación en la nota técnica para la aprobación del cálculo actuarial del sector educación, salud y Propósito General deberá ser previamente aprobada por los miembros del Comité Directivo del Fonpet antes de su aplicación.
54 Al respecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó ante la Cámara de Representantes mediante oficio del 2-2025-025777 del 28 de abril de 2025, los comentarios realizados por el Departamento Nacional de Planeación, dentro de los cuales se destaca: "En relación con el segundo inciso, se recomienda tener en cuenta que las instancias mencionadas corresponden a representaciones de las entidades territoriales, las cuales ya estarían debidamente representadas por los dos municipios, los dos departamentos y el distrito señalados. Adicionalmente, no resulta claro sí algunos de los integrantes de estas instancias tendrían voz, pero no voto. En caso afirmativo, es necesario precisar cuáles serían estos miembros y en qué condiciones se aplicaría dicha limitación. (…) Adicionalmente, en relación con los numerales mencionados, se sugiere revisar el uso de los verbos "determinar" y "aprobar" en las funciones propuestas para el Comité Directivo. Según lo expresado por la Secretaria de Hacienda delegada de la Gobernación del Valle, la intención de la redacción no implica que el comité deba pronunciarse sobre aspectos técnicos. Si lo que se busca es que el Fondo remita previamente la información al comité con fines informativos o de seguimiento, sería conveniente ajustar dichos verbos para reflejar con mayor precisión ese propósito.
En cuanto a la función propuesta en el numeral 6, debe recordarse que la facultad reglamentaria corresponde exclusivamente al Gobierno nacional y no puede ser delegada ni subsumida en esta instancia. No obstante, durante el proceso de expedición de decretos reglamentarios, esta instancia -o cualquiera de sus integrantes- puede participar mediante la presentación de observaciones al proyecto de decreto. Estas observaciones, conforme a la normativa vigente, deben ser respondidas y debidamente justificadas.
Respecto al numeral 7, se considera que la actividad propuesta puede ser desarrollada a través de otro tipo de instrumentos de derecho blando, como circulares, directivas, protocolos o cartas de instrucciones, en lugar de incorporarse mediante una disposición legal.".
55 Pretende modificar el artículo 16 de la Ley 549 de 1999, con el fin de establecer que las entidades territoriales deberán remitir con la periodicidad que se acuerde entre el Gobierno nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a las entidades territoriales en el comité directivo del Fonpet en cada vigencia la información que se requiera y efectuar los procedimientos necesarios para tal efecto, con el fin de asegurar el seguimiento, aprobación y giros para el cumplimiento de las obligaciones en materia pensional de las entidades territoriales.
