PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTAS Y EMPLEADOS DEL CONGRESO – Factores. Régimen de Transición. Normatividad aplicable / PENSION DE JUBILACION DE EMPLEADOS DEL FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO – Factores. Régimen de transición. Normatividad aplicable

El artículo 2º del citado Decreto 1293 de 1994 contempla para los Congresistas, los empleados del Congreso de la República y los empleados del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, el goce de los beneficios de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. La transición contemplada en la disposición ibídem, implica la aplicación de las normas anteriores, quedando comprendido en el citado régimen, elementos tales como la edad, el tiempo de servicios y el monto, aspecto éste último que la Sala ha venido considerando como integrante de aquél por razones de favorabilidad. En virtud del citado principio, se acoge en su integridad la edad, el tiempo y el monto previsto en las normas anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993, las cuales prevalecen sobre el inciso 3º del artículo 36 ibídem. En ese orden de ideas, es aplicable para el sub-lite la previsión contemplada en el artículo 3º, inciso 2º del Decreto 1293 de 1994, en cuanto consagró que el monto respecto de la pensión correspondiente a los Congresistas, los empleados del CONGRESO DE LA REPÚBLICA y los empleados del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA es el establecido en el artículo 20 del Acuerdo 26 de 1986. De otra parte, oportuno es señalar que el Acuerdo No. 26 de 1986 de la Junta Directiva del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, aprobado por el Decreto 2837 de 1986 emanado del Presidente de la República, en lo atinente a los requisitos para acceder a la pensión de jubilación y los factores para liquidarla (artículos 20 y 23) podría considerarse inconstitucional a la luz de la Constitución de 1886 e incluso de la Carta Política de 1991. En desarrollo de la Ley Marco (Ley 4ª de 1992) el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1293 de 1994 para regular el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO. El artículo 3º (inciso 2º) del mencionado decreto efectúa una remisión expresa al Acuerdo No. 26 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986, es decir que el Presidente de la República en el decreto de 1994 adoptó las previsiones de las normas citadas del año 1986  para regular la materia pensional de los afiliados al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, para lo cual tenía plena competencia. El Presidente de la República, bien pudo señalar textualmente el contenido de los artículos 20 y 23 del Acuerdo No. 26 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986, pero prefirió hacer la remisión a las mentadas disposiciones, lo cual significa que consideró, dentro de la potestad que tenía para ello, que el régimen pensional de tales servidores era el contemplado en las aludidas normas del año 1986 pudiendo afirmarse que desapareció su presunta inconstitucionalidad, la que nunca fue declarada formalmente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA  DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-07196-01(1276-06)

Actor: VICTOR RODRIGUEZ MARTINEZ

Demandado: FONDO DE PREVISION DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA

Autoridades Nacionales

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia del 30 de junio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

VÍCTOR RODRÍGUEZ MARTÍNEZ acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se contempla en el artículo 85 del C.C.A. y solicita la nulidad parcial de la Resolución No. 000337 del 2 de junio de 2000 expedida por el Director General del FONDO DE PREVISIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA mediante la cual se ordenó a su favor el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó la condena en contra de la demandada al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación teniendo en cuenta el setenta y cinco (75%) del promedio de lo devengado en el último año de servicios incluyendo los salarios y las primas más los ajustes de ley a partir del momento en que adquirió el status de pensionado junto con la indexación del valor.

Se expone en la demanda que el actor una vez cumplió los requisitos, solicitó al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA el reconocimiento de la pensión de jubilación, siendo su último empleo el de Asistente Grado V de la Cámara de Representantes.

Indicó que mediante Resolución No. 000337 del 2 de junio de 2000 le fue reconocida la pensión de jubilación a partir del 2 de agosto de 1999, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado del 1º de abril de 1994 al 1º de agosto de 1999 en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1994 y desconociendo por completo el régimen especial que opera para los funcionarios del Congreso de la República según la transición contemplada en el inciso 2º de la norma ibídem.

El demandante laboró en la Cámara de Representantes en el cargo de Asistente Grado V, siendo aquél su último empleo, el cual desempeñó del 28 de julio de 1998 al 1º de agosto de 1999, completando la totalidad del tiempo requerido para efectos pensionales con su vinculación laboral en el INCORA.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Son fundamentos de derecho de la demanda, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los artículos 2º y 3º del Decreto 1293 de 1994, el artículo 18 del Decreto 1359 de 1993 y el artículo 20 del Acuerdo No. 18 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986.

En el libelo introductorio, se argumenta que el demandante quedó cobijado por el régimen de transición contemplado en el inciso 2º artículo 3º del Decreto 1293 de 1994 y por ende su régimen pensional se regía por el artículo 20 del Acuerdo No. 18 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986, que estatuye factores especiales para liquidar las pensiones, para el caso de los empleados del Congreso de la República. (fls 16 a 21).

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” mediante sentencia del 30 de junio de 2005 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En sustento, adujo que la pensión de jubilación de los empleados del Congreso de la República, subsumidos en el régimen de transición, se liquida conforme a lo establecido en los Decretos 2837 de 1986 y 1293 de 1994 por tratarse de las normas anteriores y más favorables las cuales debían preferirse en aplicación del inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia, dispuso reliquidar el monto pensional tomando como base el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicios, es decir del 2 de agosto de 1998 al 2 de agosto de 1999. (fls 133 a 142).

RAZONES DE IMPUGNACIÓN

En el escrito contentivo del recurso de apelación, la parte demandada, expresa que la interpretación sistemática del inciso 2º del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, permite inferir que dicha norma remite en forma expresa al artículo 20 del Decreto 2837 de 1986 para efectos de la edad, tiempo de servicios y monto de la prestación. Considera que para calcular el ingreso base de liquidación, debe aplicarse el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.  

De lo anterior, colige que el artículo 23 el Decreto 2837 de 1986 resultó tácticamente derogado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, norma esta última que no incluye como factores salariales para la liquidación de la pensión la prima de navidad ni la semestral, factores sobre los cuales a la postre el demandante no hizo cotizaciones. (fls 144 a 149).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1º. PROBLEMA JURÍDICO

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, debe la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la negativa de la entidad a efectuar el reconocimiento pensional con fundamento en los factores que establece el artículo 23 del Acuerdo No. 18 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986, para en su lugar, preferir la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1994.

2º. HECHOS RELEVANTES.

2.1. Mediante Resolución No. 000337 del 2 de junio de 2000, el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA por conducto de su Director, reconoció al actor la pensión mensual vitalicia de jubilación y tuvo en cuenta para el efecto, los siguientes aspectos:

Que el demandante estaba afiliado a dicha entidad el 1º de agosto de 1999.

Que para el momento del reconocimiento cuenta con más de cincuenta (55) años toda vez que nació el 23 de marzo de 1944.

Que el artículo 2º del Decreto 1293 de 1994, estatuye el régimen de transición para los Congresistas, los empleados del CONGRESO DE LA REPÚBLICA y del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA y con tal finalidad, estatuye el reconocimiento de los beneficios consagrados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Que el régimen anterior aplicable al actor está contenido en el artículo 20 del Decreto 2837 de 1986 y la Ley 33 de 1985.

Que acorde al inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el régimen de transición remite a la normatividad anterior en cuanto a la edad, el tiempo y el monto.

Que respecto de las demás condiciones y requisitos aplicables para acceder a la pensión de vejez, se tendrán en cuenta las disposiciones contenidas en la citada Ley.

Con fundamento en lo anterior, la liquidación del monto se efectuó tomando en cuenta el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir con base en el promedio de los salarios devengados desde el 1º de abril de 1994, fecha en que entró a regir el Sistema General de Pensiones y el 1º de agosto de 1999, fecha de retiro del solicitante, actualizados con el índice de precios al consumidor certificados por el DANE. (fls 2 a 6).

2.2. El Jefe de Pagaduría de la Cámara de Representantes, certificó que al demandante se le cancelaron y descontaron las cantidades que a continuación se detallan, (fl 53):

2.3. El demandante prestó los siguientes servicios al Estado:

En el INCORA del 27 de junio de 1975 al 31 de octubre de 1997 (menos 4 días de interrupción) y,

En la Cámara de Representantes del 28 de julio de 1998 al 1º de agosto de 1999. (fl 2).

2.4. El demandante nació el 23 de marzo de 1944. (fl 2).

2.5. Formuló la petición de reconocimiento el 8 de septiembre de 1999. (fl 2).

3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO.

Con fundamento en la Ley 4ª de 199

 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1293 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos”.

El mencionado decreto, en su artículo 2º previó que los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados de su Fondo de Previsión, tendrían derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos:

a). Haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son mujeres.

b). Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más.

El artículo 3º inciso 2º del citado Decreto, consagró el régimen de transición en los siguientes términos:

“ […]

Los empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad, tiempo de servicios, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión establecidos en el artículo 20 del Acuerdo 26 de 1986, del Fondo de Previsión Social del Congreso, aprobado por el Decreto 2837 de 1986. […]” (Subraya la Sala).

De acuerdo con el artículo 20 del Decreto 2837 de 1986, los afiliados del  FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA que sirvan o hayan servido veinte (20) años continuos o discontinuos en empleos oficiales y lleguen a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrán derecho a percibir una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.

A su turno, el artículo 23 del Decreto 2837 de 1986, previó la forma especial de calcular las pensiones de tales afiliados, así como los factores a tener en cuenta.

La norma literalmente dispone:

“…..FORMA DE CÁLCULO. Para la liquidación de la pensión de jubilación se tendrán en cuenta los siguientes factores salariales, siempre que el afiliado tenga derecho a ellos y hayan servido de base para los aportes al Fondo durante el último año de servicio:

a). Asignación básica mensual o dietas.

b). Gastos de representación.

c). Prima técnica.

d). Dominicales y feriados.

e). Horas extras

f). Prima semestral

g). Prima de navidad

h). Trabajo suplementario

i). Prima de antigüedad

j). Bonificaciones

[…] ”

De lo anterior, se infiere que los Congresistas, empleados del CONGRESO DE LA REPÚBLICA y empleados de su FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL, que son afiliados al mencionado Fondo, que estando en el régimen de transición, cumplan veinte (20) años de servicios y tengan cincuenta y cinco (55) años de edad, tienen derecho a una pensión de jubilación equivalente al setenta y cinco (75%) de los factores arriba enlistados devengados en el último año de servicios.

No obstante, la entidad demandada considera que debe acudirse al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 199

 para liquidar el quantum pensional, razón por la cual entra la Sala a examinar este punto específico de la controversia.

El artículo 2º del citado Decreto 1293 de 1994 contempla para los Congresistas, los empleados del Congreso de la República y los empleados del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, el goce de los beneficios de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. La transición contemplada en la disposición ibídem, implica la aplicación de las normas anteriores, quedando comprendido en el citado régimen, elementos tales como la edad, el tiempo de servicios y el monto, aspecto éste último que la Sala ha venido considerando como integrante de aquél por razones de favorabilidad.

En virtud del citado principio, se acoge en su integridad la edad, el tiempo y el monto previsto en las normas anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993, las cuales prevalecen sobre el inciso 3º del artículo 36 ibídem.

En ese orden de ideas, es aplicable para el sub-lite la previsión contemplada en el artículo 3º, inciso 2º del Decreto 1293 de 1994, en cuanto consagró que el monto respecto de la pensión correspondiente a los Congresistas, los empleados del CONGRESO DE LA REPÚBLICA y los empleados del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA es el establecido en el artículo 20 del Acuerdo 26 de 1986.

De otra parte, oportuno es señalar que el Acuerdo No. 26 de 1986 de la Junta Directiva del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, aprobado por el Decreto 2837 de 1986 emanado del Presidente de la República, en lo atinente a los requisitos para acceder a la pensión de jubilación y los factores para liquidarla (artículos 20 y 23) podría considerarse inconstitucional a la luz de la Constitución de 1886 e incluso de la Carta Política de 1991.

En efecto, el artículo 15 numeral 2º de la Ley 33 de 1985 y el artículo 18 literal e) ibíde

 con fundamento en los cuales se expidió el mentado Acuerdo No. 26 de 1986, no contemplaron la facultad para señalar los requisitos para obtener la pensión y el quantum para liquidarla, materias sobre los cuales versa el contenido de los artículos 20 y 23 ibídem. En vigencia de la Constitución de 1886, la regulación de las prestaciones sociales de los empleados públicos (artículo 76 numeral 9º), era una potestad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en ejercicio de las facultades extraordinaria, de modo que el Presidente de la República, con la expedición de las mencionadas normas invadió una esfera de competencia señalada para el legislador y que solamente podía ejercitar el Gobierno Nacional cuando actuaba como legislador excepcional. (numeral 10 del artículo 76 ibídem).

En la Constitución de 1991, la competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional, es una tarea compartida entre el Congreso de la República a quien le corresponde expedir la Ley Marco (artículo 150 numeral 19 literal e) y el Presidente de la República con la expedición de los decretos reglamentarios tendientes a desarrollarla. (artículo 189 numeral 11). En ese orden de ideas, el Decreto 2837 de 1986, y específicamente sus artículos 20 y 23, continuarían siendo inconstitucionales.

No obstante, la presunta inconstitucionalidad del Decreto 2837 de 1986, respecto de las normas indicadas, desapareció en razón a la ubicación del mismo en el nuevo marco del régimen salarial y prestacional oficial surgido a partir de la Ley 4ª de 1992 en desarrollo de las competencias fijadas en la Constitución Política de 1991.

En efecto, en desarrollo de la Ley Marco (Ley 4ª de 1992) el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1293 de 1994 para regular el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO. El artículo 3º (inciso 2º) del mencionado decreto efectúa una remisión expresa al Acuerdo No. 26 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986, es decir que el Presidente de la República en el decreto de 1994 adoptó las previsiones de las normas citadas del año 1986  para regular la materia pensional de los afiliados al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, para lo cual tenía plena competencia.

Con otras palabras, el Presidente de la República, bien pudo señalar textualmente el contenido de los artículos 20 y 23 del Acuerdo No. 26 de 1986 aprobado por el Decreto 2837 de 1986, pero prefirió hacer la remisión a las mentadas disposiciones, lo cual significa que consideró, dentro de la potestad que tenía para ello, que el régimen pensional de tales servidores era el contemplado en las aludidas normas del año 1986 pudiendo afirmarse que desapareció su presunta inconstitucionalidad, la que nunca fue declarada formalmente.

Descendiendo al caso en examen, se aprecia que el actor gozaba del régimen de transición porque para el 1º de abril de 1994 contaba con más de cuarenta (40) años de edad, teniendo en cuenta que nació el 23 de marzo de 1944.   

Para el momento en que formuló la petición de reconocimiento  - 8 de septiembre de 1999 -, reunía a cabalidad el requisito de tiempo con veintitrés (23) años, cuatro (4) meses y cuatro (4) días de servicios, y de edad con cincuenta y cinco (55) años, presupuestos que establece el artículo 20 del Decreto 2837 de 1986.

Conforme a lo anterior, la pensión del actor debía ser liquidada con base en los factores salariales de que trata el artículo 23 del Decreto 2837 de 1986 y no en los contemplados en los artículos 1º y 3º de las Leyes 33 y 62 de 1985, respectivamente.

En consecuencia, al comparar los factores contemplados en el artículo 23 del Decreto 2837 de 1986 con los percibidos por el actor en el último año de servicios (fl 53) y los tenidos en cuenta por la demandada para efectuar el reconocimiento (fl 2), la Sala aprecia que se dejaron de incluir las primas de navidad y semestral y las bonificaciones por servicios y de recreación. En ese orden, corresponde modificar la sentencia apelada para ordenar la inclusión de tales factores, percibidos por el lapso comprendido del 2 de agosto de 1998 al 2 de agosto de 1999, los cuales junto con la asignación básica, arrojan el promedio  para aplicar el porcentaje del setenta y cinco (75%).

Como el aquo ordenó la inclusión de todos los factores percibidos por el actor con desconocimiento del señalamiento taxativo previsto en el ordenamiento jurídico mencionado, la sentencia apelada en lo correspondiente será modificada.

Se confirmará la decisión de anular parcialmente el acto acusado, ordenando para efectos de reliquidar la pensión de jubilación reconocida al actor, la asignación básica, las primas de servicios y de navidad y las bonificaciones por servicios y de recreación, percibidas durante el lapso comprendido del 2 de agosto de 1998 al 2 de agosto de 1999, conforme a la constancia vista al folio 53, monto sobre el cual se aplicará el porcentaje del setenta y cinco (75%).

Como lo ordenó el Tribunal, se dispondrá el descuento de los aportes que respecto de los factores anteriores no hubieren sido cotizados por el accionante, obligación que surge del inciso final del artículo 3º de la Ley 33 de 1985. Lo anterior, porque si bien es cierto la ausencia del pago de los aportes no implica el desconocimiento del derecho a la reliquidación deprecada por el pensionado, respecto de aquél surgía el deber de efectuarlos, aún cuando la omisión no le era imputable.

Se confirmará la sentencia apelada en los demás aspectos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE parcialmente la sentencia del 30 de junio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección  Segunda, Subsección “D” que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por VÍCTOR RODRÍGUEZ MARTÍNEZ.

En su lugar, se dispone:

CONDENAR al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA a reliquidar la pensión de jubilación reconocida al actor mediante la Resolución No. 000337 del 2 de junio de 2000, incluyendo para el efecto, la asignación básica, las primas de servicios y de navidad y las bonificaciones por servicios y de recreación, percibidas durante el lapso comprendido del 2 de agosto de 1998 al 2 de agosto de 1999, monto sobre el cual se aplicará el porcentaje del setenta y cinco (75%).

CONFÍRMASE la sentencia apelada en los demás aspectos de la parte resolutiva.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.

La anterior decisión la estudió y la aprobó la Sala en sesión de la fecha.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

GERARDO ARENAS MONSALVE

No. de Referencia: 25000232500020010719601

No. Interno: 1276-2006

Demandante: VÍCTOR RODRÍGUEZ MARTÍNEZ

Autoridades Nacionales

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ISSN [2256-1633 (En linea)]
Última actualización: 31 de agosto de 2019

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