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Expediente T-2728898

Sentencia T-881/10

ACCION DE TUTELA CONTRA CAJANAL PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Caso en que se niega sustitución pensional por cuanto curador de interdicto judicial no ha desplegado conductas necesarias con el fin de lograr calificación de invalidez

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION-Procedencia excepcional

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Requisito de procedibilidad de la tutela

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Para su procedencia es necesario demostrar la existencia de perjuicio irremediable

ACCION DE TUTELA-Orden de iniciar actuaciones necesarias para lograr dictamen de pérdida de capacidad laboral por parte de la Junta de Calificación Laboral y seguidamente radicarlo ante CAJANAL para reconocimiento pensional

ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial

Referencia: expediente T-2728898

Acción de tutela instaurada por Luis Germán Bernal Lotero en calidad de curador legítimo del señor Jesús Antonio Bernal Lotero contra Cajanal.

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.

Bogotá D.C, cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010).

La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, especialmente  las conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política,  33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

En el proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, en primera instancia, y el Tribunal Superior de Distrito Judicial –Sala Laboral-, de la misma ciudad, dentro de la acción de amparo constitucional promovida por el señor Luis Germán Bernal Lotero quien actúa como curador legítimo del señor Jesús Antonio Bernal Lotero, en contra de Cajanal EICE en liquidación.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de tutela.

El día veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010), el ciudadano Luis Germán Bernal Lotero actuando como curador legítimo del señor Jesús Antonio Bernal Lotero, por intermedio de apoderado judicial, impetró acción de tutela contra CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la  seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y al derecho de petición, presuntamente vulnerados por la entidad de Seguridad Social, al negarse a reconocer en su favor la sustitución pensional a la cual afirma tener derecho.

2. Reseña Fáctica.

Como sustento de sus pretensiones el actor manifiesta lo siguiente:

2.1. Aduce que su hermano Jesús Antonio Bernal Lotero, fue declarado interdicto judicial, mediante sentencia del cinco (5) de julio de 2006, proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial - Sala Civil-Familia- de Manizales, quien a su vez confirmó el fallo proferido el 16 de febrero de 2006 por el Juzgado Civil del Circuito de Aguadas.

2.2. Afirma que mediante los fallos anteriores se le reconoció como curador legítimo de su hermano Jesús Antonio Bernal Lotero.

2.3. Argumenta que su señora madre Tulia Lotero de Bernal, laboró como docente en el Departamento de Caldas por más de 20 años, situación que la hacía beneficiaria de la pensión gracia y de la pensión de jubilación por contrato departamental.

2.4. La señora Tulia Lotero de Bernal falleció el día 3 de agosto de 1977, sin que se hubieran reconocido las pensiones a las cuales tenía derecho; debido a lo anterior, se sustituyeron post-mortem en el año de 1987, las pensiones referidas al cónyuge supérstite de la causante, señor Jesús Antonio Bernal Arias, quien a su vez, falleció el día 17 de noviembre de 2004.

2.5. Considera el accionante que las pensiones reconocidas a su señor padre, deben ser sustituidas en cabeza de su hermano Jesús Antonio Bernal Lotero, por cuanto éste dependía económicamente de sus progenitores, toda vez que desde su nacimiento padece de trastornos mentales moderados, lo que le ha impedido realizar cualquier actividad productiva.

2.6. Manifiesta que el 29 de marzo de 2007, mediante escrito allegado a Cajanal EICE, el señor Luis Germán Bernal Lotero solicitó a favor de su hermano la sustitución de las pensiones, a las cuales debió acceder desde que ocurrió el fallecimiento de su señora madre (agosto de 1977).

2.7. Por último asevera que hasta el momento la entidad de previsión social no se ha pronunciado al respecto.

3. Pruebas relevantes allegadas con el expediente.

Declaraciones extrajuicio de los señores William Ferney Giraldo Valencia y Ramón Elías Ramírez Morales. (folios 7 a 9).

Copia de un oficio radicado ante Cajanal EICE el 21 de marzo de 2007, (CAJ-0012041-2007) por medio de la cual se solicita el reconocimiento y pago de la sustitución en la pensión de jubilación a favor del señor Jesús Antonio Bernal Lotero. (folios 10 a 12).

Copia de oficio radicado ante Cajanal EICE el 29 de marzo de 2007, (CAJ-0016278-2007) solicitando el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia al señor Jesús Antonio Bernal Lotero. (folios 13 a 15).

Registro civil de defunción de la señora Tulia Lotero de Bernal. (folio 16).

Registro civil de defunción del señor Jesús Antonio Bernal Arias.(folio 17)

Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Jesús Antonio Bernal Lotero. (folio 18).

Fotocopia de la cédula de ciudadanía de Luis Germán Bernal Lotero (folio 19).

Fotocopia simple de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial –Sala Civil-Familia- de Manizales, mediante la cual se declara la interdicción del señor Jesús Antonio Bernal Lotero y se nombra como su curador al señor Luis Germán Bernal Lotero. (folios 24 a 34).

Copia de la resolución 7211 del 8 de marzo de 1993, donde se reconoce la pensión post-mortem a la señora Tulia Lotero de Bernal y se sustituye en cabeza del señor Jesús Antonio Bernal Arias, cónyuge supérstite de la causante.

4. Respuesta de las entidades accionadas.

El dos (2) de marzo de dos mil diez (2010), el Juzgado Veintiocho laboral del Circuito de Bogotá, inadmitió la acción de tutela y ordenó al apoderado judicial de la misma, que en el término perentorio de tres (3) días, subsanara en forma clara y precisa las pretensiones de la tutela. Una vez se allegó el escrito de corrección de la demanda, el día 11 de marzo de 2010 el juez de instancia avocó conocimiento y libró la respectiva comunicación para que la entidad accionada se pronunciara frente a las pretensiones de la demanda. Cajanal EICE, mediante escrito del 23 de marzo de 2010, se opuso a las pretensiones del actor bajo los siguientes argumentos:

1. Como primera medida, puso de presente que mediante Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, se dispuso la supresión de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE, se ordenó su liquidación, se designó un liquidador y se dictaron otras disposiciones.
2. Seguidamente argumentó que en el caso sub lite debe declararse la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la misma reviste una naturaleza de carácter residual y subsidiaria; por tanto, no puede usarse como mecanismo alternativo o supletivo de la jurisdicción ordinaria. De igual manera, adujo que en el presente no está latente el perjuicio irremediable y por ello no es posible conceder la tutela ni siquiera como mecanismo transitorio.

II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.

1. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida el veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010), resolvió negar el amparo invocado por improcedente.

En criterio del fallador, en el caso bajo análisis no se vislumbró vulneración de derecho fundamental alguno, ello por cuanto al actor le asisten otros mecanismos de defensa judicial; adicionalmente no concurren los requisitos de procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, ya que no se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que el accionante "esperó más de 2 años luego de ser negado el reconocimiento de la prestación para presentar la tutela, situación que desvirtúa la urgencia y necesidad de la protección constitucional." Adicionalmente el derecho de petición invocado fue resuelto mediante Resolución número 36898 del 8 de agosto de 2007, mediante la cual se negó el reconocimiento a la sustitución pensional solicitada por el actor.

Impugnación

Mediante escrito del 5 de abril de 2010, el apoderado del accionante impugnó el fallo de primera instancia; para ello argumentó que la entidad demandada no puede trasladar las deficiencias administrativas a sus afiliados y en esa medida no comparte el hecho de que hayan pasado más de tres años sin que Cajanal se pronuncie acerca de la procedencia de los derechos prestacionales solicitados; ello aunado a que el señor Jesús Antonio Bernal Lotero, tampoco ha podido disfrutar de los servicios de salud a los cuales considera tiene derecho.

2. Sentencia de segunda instancia.

El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral-, decidió mediante proveído del 17 de junio de 2010, confirmar en todas sus partes el fallo del ad quo, bajo el argumento de que la discusión que atañe al caso concreto es de orden legal y no constitucional; toda vez que lo que se pretende es el reconocimiento de la sustitución pensional, la cual fue negada por la entidad accionada. Considera el ad quem que no corresponde al juez de tutela definir si le asiste o no el derecho a la prestación económica de marras, pues ello representaría invadir la jurisdicción especializada que por ley está autorizada para conocer sobre asuntos atinentes a la seguridad social de los ciudadanos.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1. Competencia.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 241 numeral 9º de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta la situación fáctica descrita, corresponde a la Corte Constitucional establecer si Cajanal EICE en liquidación (hoy Patrimonio Autónomo BUEN FUTURO), vulneró los derechos fundamentales del señor Jesús Antonio Bernal Lotero, a la seguridad social, a la igualdad y al derecho de petición, al negarse a reconocer en su favor la sustitución pensional a la que afirma tener derecho. Ello teniendo en cuenta, que su curador no ha desplegado las conductas necesarias con el fin de lograr la calificación de invalidez, donde conste el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral y la fecha de estructuración de la misma, lo que de paso daría certeza de si el peticionario cumplía con los requisitos necesarios para sustituir a la causante, en la fecha en que ocurrió su deceso.

Antes de entrar al estudio de fondo del problema jurídico planteado, la Sala analizará la procedibilidad de la acción de tutela, desde el punto de vista de las reglas pertinentes, y de la jurisprudencia constitucional en la materia. Luego, determinará si estas condiciones se cumplen en el asunto de la referencia, para lo cual se hará relación al requisito de inmediatez y a la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Finalmente, se aplicará la doctrina al caso concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia.

Esta Sala ha sostenido reiteradamente[1] que según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente y sumario, diseñado para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos se amenacen o vulneren, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o excepcionalmente de los particulares[2]. Esta acción, se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo que significa que, frente a un caso concreto, procederá como medio de protección de los derechos fundamentales, si no existe un mecanismo de defensa judicial, o aun existiendo, este no sea eficaz o idóneo para obtener el amparo solicitado; de igual manera, saldrá avante si se promueve como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

En virtud de lo anterior, esta Corporación ha señalado que, por regla general, los conflictos relativos al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, en especial lo referente al reconocimiento de pensiones, deben ser ventilados ante la jurisdicción ordinaria laboral[3] o ante la jurisdicción contencioso administrativa, según la naturaleza del caso; de tal forma, que la acción de tutela en principio, no es el mecanismo judicial idóneo para buscar la protección de este tipo de derechos.[4]

Sin embargo, también se ha reconocido que las autoridades del Estado Social de Derecho que, en el marco de la ley, están investidas de potestad para reconocer acreencias prestacionales; por acción u omisión, pueden vulnerar derechos fundamentales, en cuyo caso su conducta debe ser objeto de impugnación constitucional. Lo anterior puede ocurrir a raíz de la injustificada negativa de la entidad pública a otorgar o reconocer el derecho subjetivo de la pensión reclamada a la persona que, una vez acreditados los requisitos de ley, resulta beneficiaria de la misma. En esta situación, la tutela constitucional de la prestación es procedente si se dan las siguientes condiciones: (i) que el derecho prestacional alegado pueda, efectivamente, radicarse, en los términos predeterminados por la ley, en cabeza del actor; (ii) que la negativa del Estado comprometa, directamente, un derecho de carácter fundamental y; (iii) que se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.

Así mismo, la acción de amparo procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo y eficaz, cuando la misma sea necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Para establecer la existencia del perjuicio en un caso concreto y que en la mayoría de los casos consiste en la afectación del mínimo vital del peticionario(a) o de su familia, se han utilizado criterios como (i) la edad del actor(a) para ser considerado(a) sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad, (ii) el estado de salud del (la) solicitante y su familia, y (iii) las condiciones económicas del peticionario(a)[5]. Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)[6]. Adicionalmente la jurisprudencia constitucional ha estimado que "la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que éste es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral, o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular de una protección inmediata.".[7]

No obstante, el perjuicio irremediable puede provenir de situaciones concretas que no se enmarcan dentro de los casos anteriormente reseñados, y por ello es el juez de tutela quien debe verificar la existencia o no de la afectación de los derechos fundamentales del accionante.

En lo que respecta a la existencia del otro mecanismo de defensa judicial esta Corporación ha indicado que no es obligatorio iniciar el proceso ordinario ante la jurisdicción competente, antes de acudir a la acción de tutela, basta con que dicha posibilidad esté abierta al momento de solicitar el amparo constitucional. De lo contrario, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, por prescripción o caducidad de la acción, la tutela no procede siquiera como mecanismo transitorio[8].

Ante la presencia de alguno de los supuestos explicados la acción de tutela es procedente y la autoridad judicial debe estudiar entonces si se existe una violación o amenaza a los derechos fundamentales invocados.

4. El principio de inmediatez como requisito de procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela procede por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, que vulnere o amenace los derechos fundamentales, dentro de dichas conductas quedan comprendidos los actos administrativos que expidan las entidades de previsión social encargadas de administrar el régimen pensional de los colombianos; los cuales a través de su contenido material pueden llegar a vulnerar mandatos constitucionales.  No obstante, la procedencia de la acción de tutela para controvertir las decisiones adoptadas por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, tiene un carácter eminentemente excepcional, habida cuenta de la necesidad de agotar los mecanismos de la vía gubernativa y atendiendo al hecho de que deben ser los procedimientos judiciales ordinarios los que, por excelencia, constituyan los ámbitos de protección de los derechos fundamentales.

Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha dispuesto que cuando se pretenda la protección inmediata de un derecho fundamental presuntamente vulnerado a través de la acción de tutela, la misma debe presentarse en un tiempo razonable a partir de la ocurrencia del hecho perturbador; ello por cuanto el recurso constitucional de defensa está estructurado sobre la base de la reacción inmediata a la protección del derecho conculcado.

De igual manera, la Corte ha dicho "que todas las características procesales de la acción de tutela ilustran la intención del constituyente de dotar al sistema jurídico de una herramienta rápida y eficiente contra agresiones a garantías de rango fundamental, de manera que sus titulares no se vean obligados a recurrir a los regularmente extensos procesos ordinarios" [9].

Por ello, desde el año de 1999, cuando se reconoció en la jurisprudencia el principio de inmediatez como elemento determinante de la procedencia de la acción constitucional, esta Corporación ha venido reiterando que el carácter sumario y preferente de esta herramienta se traduce en la necesidad de reparar urgentemente el perjuicio que se erige sobre el derecho fundamental o el de precaver la concreción de un peligro inminente que le amenaza.

Así mismo, la Corte ha reconocido que si bien el sólo paso del tiempo no autoriza rechazar la demanda, en el estudio concreto de los hechos el juez constitucional sí puede negar el amparo si llega al convencimiento de que los derechos invocados ya no se consideran vulnerados.

Sobre este particular, en la Sentencia T-993 de 2005 se consagró lo siguiente:

"la teleología de la acción de tutela es la de proveer protección inmediata y preferente a los derechos fundamentales, en el escenario de su violación, pues no de otra manera se entiende que la jurisdicción deba desplazar todo el compromiso de ordinario asignado a sus competencias para atender, con preeminencia, los casos de violación de derechos fundamentales."

"Esta finalidad del proceso de tutela implica, sin más, que la solicitud de protección debe presentarse tan pronto se verifican los hechos considerados violatorios de los derechos fundamentales o, por lo menos, pasado un tiempo prudencial desde la violación de la garantía constitucional. Este requisito, conocido por la jurisprudencia como el de la inmediatez, ha llevado a la Corte a sostener que aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, por lo que el sólo transcurso del tiempo no implica el rechazo de la demanda, el paso de los días sí es criterio para determinar la procedencia de la acción, cuando se ha verificado que el transcurso de un largo periodo ha disuelto la gravedad de la agresión y, por tanto, ha disipado la urgencia de la protección requerida." (Sentencia T-993 de 2005).

"Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia.  Todo fallo está determinada por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante."

"Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. De esta manera si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción."

En conclusión, la ausencia del requisito de inmediatez no puede ser causal de improcedencia de la acción de tutela; sin embargo sí puede llegar a ser un  indicio serio de la inexistencia de un perjuicio irremediable, lo que de paso puede habilitar el conocimiento del asunto debatido, a través de otro mecanismo de defensa judicial. Así mismo, la permisión del paso del tiempo hace presumir que el accionante no se ha sentido perjudicado en grado tal, que haya sido imposible continuar conviviendo con la amenaza o la vulneración misma del derecho y en esa medida, o bien no existe perjuicio, o  los otros medios existentes en el ordenamiento jurídico, serán los idóneos para conocer del caso.[10] Queda establecido entonces que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, la acción de tutela resulta improcedente cuando se interpone de manera extemporánea, esto es, después de haber pasado un lapso razonable desde la ocurrencia de los presuntos hechos que motiven la solicitud de protección, siempre que no medien razones que, frente a las circunstancias del caso concreto, constituyan explicación sustentada de tal demora[11].

[1] Ver expediente T-2655229

[2] Artículo 86 de la Constitución Política.

[3] C.S. del T. y la S.S. ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (...)  4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

[4] Ver entre otras las sentencias: T-371 de 1996, T-078 de 1998,  T-476 de 2001, T-1083 de 2001, y T- 634  de 2002.

[5] Sentencias T-762-08, T-376-07, T-607-07, T-652-07, T-529-07, T-935-06 y T-229-06, entre otras.  

[6] Ibídem.

[7] Sentencia T-076 de 2003.

[8] Sentencias T-286-08, T-284-07, T-871 de 1999, T-812 de 2000, entre otras.

[9] Sentencia T-607 de 2008.

[10] Sentencia T-519 de 2008.

[11] Cfr. T-001 de 2007.

[12]

[13]

[14]

[15]

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Normograma - Colpensiones - Administradora Colombiana de Pensiones"
ISSN [2256-1633 (En linea)]
Última actualización: 31 de agosto de 2019

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