Consejo de Estado - Sección Cuarta

No son nulas las normas que establecen las tarifas de aportes al sistema de seguridad social en salud de los pensionados afiliados a regímenes especiales de salud que se deben trasladar al régimen de solidaridad desde el 1 de diciembre de 2008. "[E]l artículo 1 de la Ley 1250 del 27 de noviembre de 2008 […], si bien […] exoneró a toda la población pensionada del incremento del 0.5 por ciento en las cotizaciones a salud dispuesto por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, de ninguna manera puede entenderse que el legislador pretendía también la disminución de la cuota de solidaridad para este grupo. Por el contrario, el 1.5 por ciento que debía trasladarse a esa subcuenta permaneció incólume, además, […] la reducción porcentual se refirió únicamente al monto del aporte al subsistema de salud. […] [E]l hecho de que el literal e) del artículo 2 de la Ley 647 de 2001 remitiera al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 como norma aplicable para la financiación del sistema de salud, no significa que la reducción del 0.5 por ciento que trajo la Ley 1250 de 2008 se entendiera también para el monto destinado a la subcuenta de solidaridad, pues se insiste, […] no puede confundirse el monto de la cotización a salud con el porcentaje destinado al fondo de solidaridad. Por el contrario, debe destacarse que el numeral 2 del artículo 214 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 44 de la Ley 1438 de 2011) dispuso que la unidad de pago por capitación del régimen subsidiado se financiaría con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), especialmente, con "el uno punto cinco de la cotización del régimen contributivo y los regímenes especiales y de excepción". De manera que, si la intención del legislador hubiere consistido en aminorar los aportes al fondo de solidaridad del 1.5 por ciento al 1 por ciento, dicha disposición también hubiere sido objeto de modificación, no obstante, permaneció incólume. En todo caso, y en palabras de la Corte Constitucional en la sentencia C-838 de 2008, el objetivo del legislador de no afectar los ingresos de los pensionados con el incremento del 0.5 por ciento del aporte a salud, encontraba soporte en disposiciones constitucionales que propendían por la especial protección […] de los pensionados. No obstante, "los pensionados aun así continúan contribuyendo a la financiación del Sistema de Salud de Salud Subsidiado, y en proporción aun mayor que la de los cotizantes asalariados, puesto que toda la cotización, equivalente al 12 por ciento del ingreso base, es asumida directamente por ellos y no compartida con los empleadores como sucede con los asalariados"."

La falta de agotamiento del procedimiento para la aceptación de cuotas partes pensionales origina la nulidad del acto que liquida las obligaciones por dicho concepto. "[R]esulta relevante traer a colación la Circular Conjunta 69 de 2008, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, que establece con claridad dos procedimientos diferentes en el marco del cobro de las cuotas partes pensionales, a saber: (i) el procedimiento para la aceptación de cuotas partes y (ii) el procedimiento para la presentación de las cuentas de cobro. El procedimiento para la aceptación de las cuotas partes pensionales consiste en el trámite mediante el cual una entidad reconocedora de pensiones recobra de otras entidades que hayan recibido aportes del trabajador, la proporción de la pensión que les corresponde pagar. […] En este sentido, el objetivo principal del procedimiento de aceptación de cuotas partes es coordinar entre las diferentes entidades involucradas en el reconocimiento de la pensión, para determinar qué proporción de la pensión corresponde a cada una y así garantizar el pago conjunto de la prestación al beneficiario. Una vez que las entidades concurrentes han aceptado su cuota parte o ha operado el silencio administrativo positivo, se pasa a la fase del cobro efectivo mediante la presentación de las cuentas de cobro. Este procedimiento es posterior a la aceptación de las cuotas partes y tiene sus propios requisitos. […] [L]a demandada no acreditó haber cumplido con el procedimiento de cobro de las cuotas partes pensionales dispuesto en el Decreto 2921 de 1948 y en la Ley 33 de 1985, descritos en la Circular Conjunta 69 de 2008, con lo que también desconoció el derecho del departamento de Boyacá a participar en la determinación y posterior liquidación y cobro de las cuotas partes en las que debía concurrir con su pago. […] [L]a acreedora debe dar cuenta del reconocimiento de la pensión, de la aceptación de la cuota parte por parte de la entidad que concurre a su pago y de la constancia del pago de las mesadas que dan lugar a la cuota, respecto de cada uno de los pensionados. En ese entendido, con la expedición de la resolución que liquidó unas cuotas partes pensionales a cargo del departamento de Boyacá y el acto ficto o presunto producto del silencio de la extinta CAPRECOM frente al recurso de reposición interpuesto se desconocieron las normas en que debían fundarse al no seguir el procedimiento para el cobro de cuotas partes pensionales dispuesto en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, en concordancia con el Decreto 2921 de 1948, descritos en la Circular Conjunta 69 de 2008."

Costos y deducciones reportados en la declaración de renta deben restarse de la base de cotización IBC de los aportes a la protección social de los trabajadores independientes. "Teniendo en cuenta que la UGPP invoca como prueba relevante la declaración de renta del demandante […], es aplicable el artículo 746 del E.T, sobre la presunción de veracidad de las declaraciones. De acuerdo con esta norma, se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias de los contribuyentes y en la medida en que la propia ley no hace ninguna distinción, debe entenderse que dicha presunción abarca todos los hechos y datos consignados en ella, pues la normativa tributaria no presume la veracidad de una parte de la declaración tributaria. En ese orden de ideas, si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración del impuesto sobre la renta presentada por el demandante […], en los renglones 35 a 40, referidos a los ingresos, también debe tener en cuenta los renglones correspondientes a costos y gastos declarados, que deben cumplir los requisitos del artículo 107 del ET. Esta conclusión resulta reforzada con lo dispuesto en el artículo 250 del Código General del Proceso, según el cual "La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible". Ahora bien, la UGPP podía solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones que pueden deducirse del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de la Seguridad Social, pero en el caso concreto estas se encuentran demostradas a través del mismo medio probatorio que utilizó para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante. No es admisible que la declaración del impuesto de renta del aportante permita acreditar aquellas situaciones que le perjudican, pero que se divida para desatender lo que le beneficia. La Sala insiste en la presunción de veracidad de la declaración de renta del demandante […], la cual no puede ser modificada o controvertida por autoridad diferente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante liquidación de revisión, conforme con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008. En consecuencia, […] los ingresos que sirven de base para determinar el IBC deben deducirse los costos y gastos reportados en la declaración del impuesto sobre la renta del demandante."

IBC de los aportes a salud y pensión a cargo de los trabajadores por cuenta propia o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios se encontraba reglamentado antes de la Ley 1955 de 2019. "[E]l artículo 1 del Decreto 510 de 2003 reglamenta lo referente al deber de afiliación de "las personas naturales que prestan directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios o cualquier otra modalidad de servicios que adopten", quienes al igual que los trabajadores independientes deben realizar las cotizaciones sobre una base que corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, por lo que el solo hecho de que la definición de este último presupuesto esté delimitada en una norma que no alude a los sujetos pasivos como el aquí demandante, no impide que se tenga en cuenta para efectos de establecer lo que en materia de contribuciones para los trabajadores independientes se entiende por ingresos efectivamente percibidos, pues se trata de la fijación de la base gravable para cumplir con las obligaciones del mismo sistema. Razonar lo contrario implicaría suponer la necesidad de que el legislador o el Gobierno tuvieran que indicar frente a cada afiliado independiente -género- el alcance de las expresiones, desconociendo que en esta materia es imprescindible interpretar de forma sistemática las normas que regulan los elementos de la obligación. […] De otra parte, en lo que se refiere al IBC para el subsistema de salud, […] el inciso segundo del artículo 4 del Decreto 1070 de 1995, el Gobierno Nacional estableció que "[l]a Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización". En cumplimiento del anterior mandato, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 9 de 1996 […]. Posteriormente, el artículo 66 del Decreto 806 de 1998 reafirmó cuál sería la base de cotización para los trabajadores independientes […] Por su parte, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 también se refirió al IBC de los trabajadores independientes en relación con el sistema de salud […]. Con la Ley 1438 de 2011, el legislador en el artículo 33 estableció la presunción de capacidad de pago y de ingresos […]. Así las cosas, no le asiste razón al demandante al afirmar que para la vigencia fiscalizada [año 2014] no existía base gravable para liquidar los aportes al sistema de seguridad social integral […]."

Se configura la excepción de falta de título ejecutivo al no incorporarse al expediente todos los documentos que conforman el título complejo. "[T]ratándose del cobro de deudas concernientes a los bonos pensionales, sea del caso precisar que, […] estos bonos son títulos de deuda pública nacional que, en virtud del artículo 115 [de la Ley 100] constituyen aportes destinados a la conformación del capital para la financiación de las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. […] Una vez Colpensiones reconoce la prestación, dicho acto hace parte del título que permite el recobro del bono, a la entidad emisora, porque a partir de allí se reconoce el bono pensional. […] A la luz de los hechos probados y del derecho aplicable, la Sala advierte que, no obstante en el expediente obra la cuenta de cobro del bono en discusión, el extremo pasivo omitió aportar el acto administrativo que reconoce la prestación económica […] y la certificación de tiempos laborales y salariales que soportan el reconocimiento de su prestación y el cobro de la contribución pensional; documentos que de conformidad con el artículo 3.1.2.4. de la Resolución nro. 163 de 2015 [Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones] son indispensables para que se origine el título ejecutivo complejo que se analiza en esta instancia. Si bien la constancia de notificación del mandamiento de pago indicó que se hizo entrega del "título ejecutivo" no se especificaron los actos que lo componían, sumado a que en el expediente tampoco reposan los documentos requeridos para que se configure una obligación clara, expresa y exigible que sustente el cobro demandado, según el artículo ibidem. Asimismo, frente al argumento de la apelante según el cual "una vez verificado el aplicativo de Bonos Pensionales se logró establecer que las Resoluciones de Reconocimiento de la Prestación respecto de estos casos se encontraban cargadas, motivo por el cual no se evidencia ningún tipo de obstáculo de tipo documental para que el Fondo de Previsión Social del Congreso se haya sustraído de efectuar su obligación de pago", es importante advertir que para el cobro coactivo es necesario contar en cada una de estas etapas, con el acto administrativo que reconoce la prestación económica, por lo que para adelantar el procedimiento referido era indispensable que la demandada aportara todos los documentos que conforman el título ejecutivo complejo; de ahí que no basta con señalar que se encuentran en un aplicativo para desvirtuar la excepción de falta de título ejecutivo pues debían obrar en el plenario."

¿Resulta procedente ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez para víctima del conflicto armado, y a quién le corresponde el reconocimiento y pago? La Corte Constitucional en reciente sentencia de Unificación SU 587-2016, abordó un caso donde se analizó a quién corresponde el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez de las víctimas del conflicto armado. Es importante precisar que se dio efectos inter comunis a la decisión para todas aquellas personas que se encontraran en la misma situación, esto es, para los que, teniendo derecho a tal beneficio, no se les hubiera reconocido y pagado el mismo. Sin embargo, no desconoció la naturaleza parafiscal que comportan los aportes que son manejados tanto por COLPENSIONES como por el Fondo de Solidaridad Pensional, pero precisó que a partir del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, se impuso una nueva función en cabeza del Fondo de Solidaridad Pensional, concretamente cubrir o financiar el pago de la pensión especial de invalidez. Esta nueva obligación supone el deber correlativo de adoptar todas las medidas o acciones necesarias para lograr su plena efectividad, bajo la lógica de la ampliación del objeto del Fondo. Esto no quiere decir, que en este momento esté a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la financiación del pago de la pensión especial de invalidez de las víctimas del conflicto armado, pues en la sentencia de unificación referida, la Corte ordenó al Ministerio de Trabajo que constituya una nueva fiducia o modalidad operativa alternativa que de no contar con otro medio de financiamiento, deberá ser con cargo al Presupuesto General de la Nación cuyo desembolso deberá hacer el Ministerio de Hacienda y, a su vez, se le da la orden a esa cartera de realizar los trámites para identificar y desembolsar los recursos que sean necesarios. Quedó establecido por la Corte Constitucional, que la obligación de reconocimiento de la mencionada prestación por mandato legal está a cargo de COLPENSIONES, el pago periódico de la misma a juicio de la Corte igualmente debe quedar en manos de la administradora de pensiones y, lo relacionado con el financiamiento, quedó en cabeza del Fondo de Solidaridad Pensional

¿Son susceptibles de gravamen las reservas de estabilización de las Sociedades Administradoras de los Fondos de Pensiones y Cesantías? -Sí, dichos fondos son recursos (utilidad con fin especifico) de propiedad de las Sociedades Administradoras de los Fondos de Pensiones y Cesantías, por lo que puede afirmarse que los rendimientos que producen, por efectos de la inversión que de ellos hagan las Administradoras, también son de su propiedad. Los aportes obligatorios para pensión tienen naturaleza parafiscal y, en consecuencia, no pueden ser gravados con ningún impuesto, pero la exención se aplica solo para los recursos a los que se refiere el Decreto 841 de 1998, por ser los afectos al Sistema General de Pensiones ya que, como antes se anotó, los recursos de la reserva de estabilización de rendimientos son de propiedad de las Sociedades Administradoras debido a que se conforman con recursos propios de ellas y, por consiguiente, los rendimientos generados por dicha reserva se consideran ingresos ordinarios gravables del respectivo año, en la medida que no fueron excluidos por el legislador

¿Procede la acción de tutela frente a decisiones judiciales dadas por los órganos máximos de cada jurisdicción?

¿Cómo deben ser interpretados los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional enunciados en el artículo 3 de la ley 33 de 1985?